VII SA/Wa 1287/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. C. C. Sp. z o. o. w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego skargę oddala Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwana dalej k.p.a.), w związku z zażaleniem M. C. C.sp. z o.o. w W. na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], odmawiające uzgodnienia prac budowlanych polegających na rozbiórce budynku biurowego przy ul. M. [...] w W., zawiesił z urzędu postępowanie zażaleniowe. Podstawą powyższego rozstrzygnięcia było ustalenie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2652/12, stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] Prezydenta [...], w części dotyczącej ujęcia w gminnej ewidencji zabytków Miasta [...] pod nr [...] w załączniku do zarządzenia, obiektu budynku biurowego (dawny Główny Urząd Kontroli Prasy, Publikacji i Widowisk), położonego w dzielnicy [...], przy ul. M. [...], oraz że Prezydent [...] wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku sądu pierwszej instancji. Organ uznał, że postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące ważności zarządzenia nr [...] Prezydenta [...] w części dotyczącej ujęcia w gminnej ewidencji zabytków budynku położonego przy ul. M. [...] w W. stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem od jego rozstrzygnięcia zależy ustalenie, czy organ ochrony zabytków posiada właściwość rzeczową do uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę przedmiotowego budynku w trybie art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z powyższym przepisem w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się M. C. C. sp. z o.o. w W., składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz art. 97 § 1 pkt 4 i art. 127 § 3 w związku z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku M. C. C. sp. z o.o. w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy wcześniejsze rozstrzygnięcie z dnia 3 grudnia 2013 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie. Organ wyjaśnił także, z powołaniem się na pogląd doktryny i stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne, co należy rozumieć pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" (m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 1998 r., sygn. akt II SA 555/98; z dnia 6 października 1997 r., sygn. akt II SA 14/97; z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 924/12). Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego powołał się na ustalenia podjęte w toku postępowania zażaleniowego, a mianowicie że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2652/12, stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] Prezydenta [...], w części dotyczącej ujęcia w gminnej ewidencji zabytków Miasta [...] pod nr [...] w załączniku do zarządzenia, obiektu budynku biurowego (dawny Główny Urząd Kontroli Prasy, Publikacji i Widowisk), położonego w dzielnicy [...], przy ul. M. [...]. Jednocześnie, w pkt II swego orzeczenia Sąd stwierdził, że zaskarżone zarządzenie w ww. części nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Prezydent [...] wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku sądu pierwszej instancji. Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego – prawnego stwierdzenia nieważności zarządzenia Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. w części dotyczącej nieruchomości położonej przy ul. M. [...], zależy ustalenie kluczowej dla przedmiotowego postępowania kwestii właściwości rzeczowej organu ochrony zabytków do uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę przedmiotowego budynku w trybie art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Tym samym zaistniały podstawy do zawieszenia postępowania z urzędu. Odnosząc się do treści zażalenia, organ zwrócił uwagę na przepis art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, iż wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe. Przepis ten nie wprowadza gradacji ważności poszczególnych sądów, nie ustanawia też z sądów administracyjnych odrębnej, ułomnej kategorii sądów, którym nie przysługują w zakresie ich kompetencji takie same uprawnienia jak sądom powszechnym czy wojskowym. Stąd uznał, że twierdzenie strony, iż z działania przepisu prawa administracyjnego wyłączone są sądy administracyjne, należy uznać za całkowicie nieuprawnione i sprzeczne z normą konstytucyjną. Odpowiadając na twierdzenie dotyczące "obligatoryjności" normy art. 100 k.p.a., przy wydawaniu orzeczeń w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wskazał natomiast, że art. 100 k.p.a. jest szczególnym przepisem proceduralnym, mającym zapobiec niekorzystnej dla strony bezczynności organu, który wydał orzeczenie w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ustalającym sposób procedowania w sprawie zagadnienia wstępnego stwierdzonego, lecz niepoddanego jeszcze ocenie innego organu administracji publicznej lub sądu. Przepis ten zaś nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, w której postępowanie rozstrzygające zagadnienie wstępne przed sądem już się toczy. Skargę na powyższe postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. C. C. sp. z o.o. w W., wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: – art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego wadliwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, że postępowanie przed sądem administracyjnym może być uznane za "zagadnienie wstępne" w rozumieniu tegoż przepisu, podczas gdy prawidłowa jego wykładnia prowadzi do wniosku, że odnosi się on jedynie do zagadnień o charakterze materialnoprawnym, które nie mogą zostać ustalone samodzielnie przez organ, oraz że sąd administracyjny nie jest "sądem", od którego rozstrzygnięcia może być uzależnione rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji przez organ administracji; – art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 152 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i pominięcie faktu, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2652/12, zarządzenie Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. w części dotyczącej nieruchomości położonej przy ul. M. [...] w W. nie podlega wykonaniu, co oznacza, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego na tej podstawie winien był ustalić, że nie posiada właściwości rzeczowej do uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę bez potrzeby zawieszania postępowania w niniejszej sprawie; – art. 124 § 1 i 2, art. 107 § 3 w zw. z art. 126, art. 8 oraz art. 11 k.p.a. poprzez nierozpoznanie i nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, iż przedmiotem postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie jest ustalenie czy organ posiada kompetencję do rozpoznania zażalenia, lecz kwestia stwierdzenia przez wojewódzki sąd administracyjny nieważności zarządzenia Prezydenta [...]. Co prawda rozstrzygnięcie losów zarządzenia może mieć wpływ na kompetencję organu, jednak nie zmienia to faktu, że tak sformułowana podstawa zawieszenia nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie przywołanym przez sam organ w postanowieniu. Strona zauważyła, że "zagadnienie wstępne" powstaje, gdy istnieje konieczność "rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego" lub "istnieje materialnoprawna przeszkoda w rozstrzygnięciu sprawy", a rozstrzygnięcie w tej kwestii należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być przedmiotem odrębnego postępowania. W świetle powyższej definicji, jeżeli za podstawę zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ przyjmuje potrzebę ustalenia własnej kompetencji, to nie jest to zagadnienie materialnoprawne, lecz kwestia procesowa i tym samym nie może zostać uznana za "zagadnienie wstępne". Poza faktem, że wskazane w postanowieniu zagadnienie ma charakter formalnoprawny, zdaniem skarżącej dodatkowo zauważyć należy, że jego rozstrzygnięcie leży we właściwości samego organu, co wprost wynika z art. 19 k.p.a., ustanawiającego obowiązek badania przez organ administracji publicznej swojej właściwości z urzędu. Powyższe oznacza, że nie zachodzi potrzeba dokonania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie przez inny organ lub sąd, co jest kolejnym argumentem przesądzającym o tym, że w niniejszej sprawie nie występuje "zagadnienie wstępne". M. C. C. sp. z o.o. w W. stwierdziła również, że sąd administracyjny nie jest sądem, od którego rozstrzygnięcia może być uzależnione rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji przez organ administracji w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Strona powołała się na pogląd prezentowany orzecznictwie oraz w doktrynie, zgodnie z którym sądem w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest sąd administracyjny, zaś do zagadnienia wstępnego można klasyfikować tylko takie sytuacje, których rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu administracji publicznej lub sądu powszechnego. Zdaniem Spółki powyższe, wbrew sugestiom organu, nie stoi w sprzeczności z wyrażoną w art. 175 Konstytucji zasadą, że wymiar sprawiedliwości sprawują również sądy administracyjne. Analizując bowiem pojęcie "sądu" na gruncie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należy mieć na względzie dwie okoliczności. Z jednej strony, fakt, że sądy administracyjne są sądami szczególnymi powołanymi przede wszystkim do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej oraz, z drugiej strony, okoliczność, że orzeczenia wydawane przez sądy administracyjne nie stanowią bezpośredniej podstawy decyzji lub postanowień wydawanych w innych postępowaniach administracyjnych. Strona wskazała przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 6/06, który wyraził pogląd, iż "zbadanie legalności zapadłego w toku postępowania administracyjnego rozstrzygnięcia o charakterze prejudycjalnym przez sąd administracyjny nie prowadzi bowiem do wydania orzeczenia, które może stać się bezpośrednią podstawą wydania decyzji". Spółka wskazała również, że organ w zupełności pominął fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie II sentencji wyroku z dnia 3 lipca 2013 r., na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdził, że zarządzenie Prezydenta [...] nr [...] r. z dnia [...] lipca 2012 r. w zaskarżonej części nie podlega wykonaniu. Powyższe oznacza zatem, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania nie znajduje się w gminnej ewidencji zabytków, a w konsekwencji, że projekt rozbiórki budynku nie podlega uzgodnieniu z konserwatorem zabytków. Co także oznacza, że organ powinien oprzeć się na obowiązującym stanie prawnym, tj. ustalić czy w chwili obecnej organy konserwatorskie mają kompetencję do uzgadniania pozwolenia na rozbiórkę budynku posadowionego na przedmiotowej nieruchomości. Skarżąca stwierdziła ponadto, iż organ nie odniósł się w uzasadnieniu postanowienia do podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu obrazy art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a., w zw. z art. 152 p.p.s.a., do czego był zobowiązany. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym słusznie wskazuje się, że z zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy ziszczone są cztery elementy: po pierwsze, zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; po wtóre, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; po trzecie, wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; po czwarte, istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (por. wyroki NSA: z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1980/12, z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1655/10; z dnia 24 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2378/10; z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przede wszystkim nie ma racji strona skarżąca, konsekwentnie i stanowczo przedstawiając tezę, iż w pojęciu "sądu", jakim posługuje się art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., nie mieszczą się sądy administracyjne. Istotą rozważań w niniejszej sprawie nie jest czysto teoretyczny spór o wpływ orzeczeń wydawanych przez sądy administracyjne na bieg postępowań administracyjnych, ale ustalenie jaki wpływ wywiera konkretne orzeczenie sądu administracyjnego – wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2652/12, na bieg konkretnego postępowania administracyjnego, tj. na możliwość wydania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozstrzygnięcia w postępowaniu zażaleniowym dotyczącym postanowienia [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], odmawiającego uzgodnienia prac budowlanych polegających na rozbiórce budynku biurowego przy ul. M. [...] w W. Trafnie zwrócił uwagę organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że Konstytucja RP w art. 175 wyraźnie i jednoznacznie wymienia sądy administracyjne wśród sądów sprawujących wymiar sprawiedliwości. Już z tego tylko powodu za niedopuszczalną należy uznać taką wykładnię art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., która wbrew literalnemu brzmieniu tego przepisu wyklucza sądy administracyjne spośród sądów, o których mowa w tym przepisie. Skoro zawężenia takiego nie uczynił ustawodawca, nie wymieniając szczegółowo rodzajów sądów, których rozstrzygnięcia kazałby uznać za zagadnienie wstępne, to brak jest podstaw, by uznać, iż jego wolą było wyłączenie sądów administracyjnych z grona podmiotów (sądów), których rozstrzygnięcie może stanowić dla danego postępowania administracyjnego "zagadnienie wstępne". Istotnie, specyfika roli sprawowanej w wymiarze sprawiedliwości przez sądy administracyjne, sprowadzającej się do kontroli administracji publicznej, a także rodzaje wydawanych przez nie orzeczeń, wyróżniają sądy administracyjne spośród pozostałych rodzajów sądów. Niemniej nie stanowi to uzasadnienia dla generalnego wykluczenia sądów administracyjnych spośród sądów, o jakich mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.. O zakwalifikowaniu danego rozstrzygnięcia jako zagadnienia wstępnego w rozumieniu tego przepisu nie decyduje bowiem rodzaj organu lub sądu właściwego do rozpoznania sprawy, ale przede wszystkim kwestia prawna będąca przedmiotem jej rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie warunki do uznania za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w sprawie ważności zarządzenia nr [...] Prezydenta [...], w części dotyczącej ujęcia w gminnej ewidencji zabytków Miasta [...] obiektu budynku biurowego położonego w dzielnicy [...] przy ul. M. [...]. Przypomnieć należy, że w rozpoznawanej sprawie zawieszone zostało postępowanie administracyjne organu odwoławczego w związku z wniesionym zażaleniem M. C. C. sp. z o.o. w W. na postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...]. Powyższym postanowieniem organ pierwszej instancji odmówił uzgodnienia prac budowlanych polegających na rozbiórce budynku biurowego przy ul. M. [...] w W. Podstawę prawną powyższego rozstrzygnięcia stanowił art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., zwana dalej Prawem budowlanym), zgodnie z którym w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Objęcie budynku formą ochrony zabytków, o której mowa w przywołanym przepisie, tj. ujęcie w gminnej ewidencji zabytków, stanowi warunek niezbędny nie tylko do przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego, o jakim mowa w art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, ale też przesądza o ważności rozstrzygnięcia organu konserwatorskiego. Oczywistym jest bowiem, że uzgodnienie pozwolenia na budowę lub rozbiórkę w trybie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego może obejmować tylko budynek, który jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Organy administracji publicznej, zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a., działają na podstawie przepisów prawa. Dokonanie przez organ konserwatorski takiego uzgodnienia nie jest zatem możliwe w stosunku do budynku, który nie jest objęty tą formą ochrony zabytków. Rozstrzygniecie wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane w przedmiocie takiego uzgodnienia obarczone byłoby wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ w takiej sytuacji organ nie posiadałby właściwości rzeczowej. W niniejszej sprawie budynek przy ul. M. [...] w W., w stosunku do którego prowadzone było postępowanie organów administracji architektoniczno-budowlanej w przedmiocie planowanej rozbiórki ww. budynku biurowego, zarządzeniem Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. został ujęty w gminnej ewidencji zabytków Miasta [...]. Objęcie przedmiotowego budynku wskazaną formą ochrony zabytków uzasadniało konieczność uzyskania w ramach tego postępowania uzgodnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podstawie art. art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego. [...] Konserwator Zabytków w dniu [...] kwietnia 2013 r. wydał postanowienie nr [...], odmawiające uzgodnienia prac budowlanych polegających na rozbiórce budynku biurowego przy ul. M. [...] w W. Na powyższe postanowienie strona skarżąca złożyła zażalenie. Przed jego rozpatrzeniem przez organ odwoławczy sąd administracyjny pierwszej instancji wydał jednak orzeczenie w sprawie ze skargi na zarządzenie Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2652/12, stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] Prezydenta [...], w części dotyczącej ujęcia w gminnej ewidencji zabytków Miasta [...] pod nr [...] w załączniku do zarządzenia, obiektu budynku biurowego (dawny Główny Urząd Kontroli Prasy, Publikacji i Widowisk), położonego w dzielnicy [...], przy ul. M. [...]. Jednocześnie, w pkt II orzeczenia Sąd stwierdził, że zaskarżone zarządzenie w ww. części nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wobec powyższego, organ drugiej instancji rozpoznający zażalenie spółki musiał być pewny, czy Prezydent [...] ([...] Konserwator Zabytków) w ogóle mógł wydać zaskarżone postanowienie, innymi słowy czy był właściwy do uzgodnienia w trybie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego. Stwierdzenie niezgodności z prawem – w tym wypadku zaskarżonej uchwały lub aktu, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.), jest szczególnym rodzajem rozstrzygnięcia, do jakiego uprawniony jest sąd administracyjny (na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.). Skutkiem orzeczenia o stwierdzeniu nieważności zarządzenia Prezydenta [...] w części dotyczącej ujęcia w gminnej ewidencji zabytków budynku biurowego przy ul. M. [...] w W. byłaby konieczność przyjęcia, że w zakwestionowanym przez sąd administracyjny zakresie zarządzenie nr [...] nigdy nie zapadło i nie wywołało skutków prawnych, a zatem budynek przy ul. M. [...] w W. nie został ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Nieruchomość ta musiałaby być traktowana, jakby taki skutek prawny nigdy nie nastąpił. Nieruchomość nieobjęta tą formą ochrony zabytków w trakcie postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę lub rozbiórkę nie podlegałaby zatem także obowiązkowi przeprowadzania uzgodnień w trybie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego. Wydanie uzgodnienia przez organ ochrony konserwatorskiej w stosunku do nieruchomości nieobjętej regulacją ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, czyli w sprawie, w której przepisy nie przewidują właściwości rzeczowej tego organu, stanowiłoby kwalifikowane naruszenie prawa, powodujące nieważność wydanego rozstrzygnięcia stosownie do art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.. Istotne jest, że Prezydent [...] wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2652/12. Skutkiem powyższego, do czasu wydania orzeczenia w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie był wyrokiem prawomocnym. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wynikająca z przepisu art. 170 p.p.s.a. moc wiążąca orzeczenia oznacza bezwzględną konieczność przyjęcia, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Z treści tego przepisu wynika, że skutek w nim opisany wywołuje jednie orzeczenie prawomocne. Orzeczenie, które nie ma przymiotu prawomocności, nie ma zatem mocy wiążącej, a tym samym nie wywiera skutków prawnych. Wyrazem tego jest zawarcie w treści wyroku sądu administracyjnego orzeczenia na podstawie art. 152 p.p.s.a., iż zaskarżony akt w całości lub w części nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Nie można zatem zgodzić się ze stroną skarżącą, która podnosi, że już na podstawie orzeczenia zawartego w pkt II wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2652/12, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego winien był ustalić, że nie posiada właściwości rzeczowej do uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę bez potrzeby zawieszania postępowania w niniejszej sprawie. Wyjaśnić należy, iż rozstrzygnięcie oparte o art. 152 p.p.s.a. ma charakter jedynie tymczasowy, bowiem traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Co do zasady rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności stanowi obligatoryjny element każdego wyroku uwzględniającego skargę. Określenie przez sąd pierwszej instancji, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu, nie ma żadnego wpływu na treść tego orzeczenia. Rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a. ma na celu podkreślenie, iż dopóki orzeczenie nie stanie się prawomocne, nie można przyjmować, iż wywołuje ono skutki określone w art. 170 p.p.s.a.. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie mógł pominąć tego, jaki skutek wywołać może nieprawomocne jeszcze orzeczenie sądu pierwszej instancji. Przyjęcie – wbrew temu orzeczeniu, że budynek biurowy przy ul. M. [...] w W. jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków, spowodowałoby, że w sytuacji ewentualnego uprawomocnienia się wyroku sądu pierwszej instancji wskutek uwzględnienia złożonej skargi kasacyjnej rozstrzygniecie merytoryczne Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wydane po rozpatrzeniu zażalenia, również obarczone byłoby wadą nieważności opisaną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.. W pełni trafne i uzasadnione jest zatem stanowisko Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, iż kwestia stwierdzenia nieważności zarządzenia Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. w części dotyczącej nieruchomości położonej przy ul. M. [...], jest zagadnieniem wstępnym, od którego rozstrzygnięcia uzależnione jest rozpatrzenie zażalenia M. C. C. sp. z o.o. w W. na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...]. Nie ma przy tym racji strona skarżąca, iż zagadnieniem wstępnym jest w niniejszej sprawie potrzeba ustalenia przez organ własnej kompetencji, co – jako kwestia procesowa – nie może uzasadniać zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 7 pkt 4 k.p.a.. W istocie tym zagadnieniem wstępnym jest kwestia materialnoprawna – ustalenie kluczowego dla przedmiotowego postępowania statusu prawnego budynku biurowego przy ul. M. [...] w W., tj. objęcie go formą ochrony zabytków w postaci ujęcia w gminnej ewidencji zabytków. Dopiero prawomocne rozstrzygniecie tej kwestii – wynikającej z przepisów prawa materialnego (art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) – przesądzi o szczególnego rodzaju właściwości organu konserwatorskiego, jaką jest właściwość rzeczowa w postępowaniu w sprawie uzgodnienia pozwolenia na budowę lub rozbiórkę budynku, również wynikająca z przepisów prawa materialnego – art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego. Nieuzasadniony okazał się również zarzut naruszenia art. 124 § 1 i 2, art. 107 § 3 w zw. z art. 126, art. 8 oraz art. 11 k.p.a. poprzez nierozpoznanie i nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżone postanowienie zawiera wszystkie niezbędne elementy wymagane przez art. 124 § 1 i § 2 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a.. W szczególności organ przywołał podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wyjaśnił jej zastosowanie w postępowaniu administracyjnym oraz w sposób jasny i wyczerpujący uzasadnił konieczność zawieszenia postępowania zażaleniowego z uwagi na konieczność uprzedniego prawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny zagadnienia wstępnego, którym jest kwestia ujęcia przedmiotowego budynku w gminnej ewidencji zabytków i tym samym właściwość rzeczowa organów ochrony konserwatorskiej w postępowaniu uzgodnieniowym prowadzonym na podstawie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego. Brak odniesienia się Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do wszystkich zarzutów i argumentacji zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z pewnością nie stanowiło naruszenia przepisów postępowania, w tym także wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady działania organu w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej, nie miało bowiem jakikolwiek wpływu na wynik sprawy i na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. Na koniec wyjaśnienia wymaga, iż poza zakresem kontroli Sądu w niniejszej sprawie – ze skargi na postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania – pozostają kwestie związane z dalszym biegiem zawieszonego postępowania, w tym jego ewentualnym podjęciem. Fakt wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 2189/13 (oddalającego skargę kasacyjną od wyroku z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2652/12) nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości kontrolowanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia. Powyższy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2015 r. zapadł już po wydaniu zaskarżonego postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Organy administracji zobowiązane są uwzględniać stan prawny i faktyczny istniejące w dniu orzekania. W niniejszej sprawie na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, tj. w dniu [...] kwietnia 2014 r., w obrocie prawnym pozostawało jedynie nieprawomocne orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2652/12, zatem zasadne było w tym momencie orzeczenie o zawieszeniu postępowania. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.