VII SAB/Wa 74/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 września 2020 r. sprawy ze skargi R. C. i U. C. na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. zobowiązuje Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do wydania aktu w sprawie z wniosku U. C. i R. C. z dnia [...] stycznia 2019 r. - w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Prezesowi Urzędu Lotnictwa Cywilnego grzywnę w wysokości 1000 zł (tysiąc złotych); IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego solidarnie na rzecz R. C. i U. C. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Pismem z [...] lutego 2020 r. U. C. i R. C., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego – Komisji Ochrony Praw Pasażerów w sprawie naruszenia przez przewoźnika [...] S.A. postanowień rozporządzenia WE nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na podkład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie nr 295/91/WE (Dz. Urz. UE L 46 z 17 lutego 2004 r.) w związku z lotem nr [...] z dnia [...] września 2018 r. na trasie W. – Z.. Jednocześnie wnieśli o zobowiązanie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 154 § 1 w zw. z art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także o przyznanie każdemu ze skarżących sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 7 w zw. z art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynika, że w dniu [...] stycznia 2019 r. wpłynął wniosek U. C. oraz R. C., reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika, w sprawie naruszenia przez przewoźnika [...] S.A. postanowień rozporządzenia nr 261/2004. Następnie, w dniu [...] września 2019 r. do siedziby organu wpłynęło ponaglenie w związku z jego bezczynnością. Z kolei w dniu [...] marca 2020 r. pełnomocnik U. C. i R. C. wniósł przedmiotową skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, zarzucając mu nierozpoznanie skargi i brak wydania decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie Wskazał, że pismem z [...] kwietnia 2020 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie zarejestrowanej pod numerem [...] i wezwał przewoźnika lotniczego do złożenia wyjaśnień. Podkreślił, że w niniejszej sprawie nie doszło do bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa, gdyż taka bezczynność stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i jako taka powinna być interpretowana ściśle. Dodał, że zgodnie ze słownikowym znaczeniem za "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie rażącym naruszeniem. Ocena takiej okoliczności powinna być – w ocenie organu – dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, w tym z liczbą spraw rozpatrywanych jednocześnie przez dany organ. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wyjaśnił przy tym, że w 2018 roku do Komisji Ochrony Praw Pasażerów wpłynęło ponad 17000 sprawy, natomiast w 2019 roku – 9000 spraw. Na chwilę obecną na rozpoznanie czeka jeszcze około 14000 spraw, które są rozpatrywane przez 13 referentów. Okoliczność ta wraz z dużą rotacją pracowników i brakiem etatów stanowi główną przyczynę tak długiego procedowania postępowań administracyjnych. Organ podniósł, że ze względu na opisane wyżej okoliczności niecelowym jest wymierzanie mu grzywny, która ma charakter fakultatywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt. 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z powyższych przepisów wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postacie - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyjmuje się, że celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu administracji publicznej do podjęcia działań, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zd. 1 omawianej ustawy, sąd - uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji, dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikających z przepisów prawa. Rozpatrując skargę sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania i ustala czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w tym przepisie. Jednocześnie stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a. wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu jest jej poprzedzenie ponagleniem skierowanym do właściwego organu. W przedmiotowej sprawie skarżący złożyli wymagane ponaglenie w dniu [...] września 2019 r. Równocześnie należy wskazać, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, zaś sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie, o czym stanowi art. 12 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: "k.p.a."). Równocześnie należy wskazać, że ustawodawca w art. 35 k.p.a., określił terminy załatwienia spraw. Zgodnie z tym przepisem niezwłocznie powinny zostać zatem załatwione sprawy, które można rozpatrzeć na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na podstawie faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno zaś nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3 omawianego przepisu). Rozpatrując skargę U. C. i R. C. na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w sprawie rozpatrzenia skargi pasażerów w związku z naruszeniem przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 w odniesieniu do lotu z dnia [...] września 2018 r., nr [...] na trasie W. – Z., Sąd uznał ją za zasadną. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego niewątpliwie bowiem nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozstrzygania sprawy bez zbędnej zwłoki, gdyż termin na wydanie decyzji w niniejszej sprawie wynosił 30 dni licząc od daty wpływu skargi. Skarga pasażerów związana z lotem nr [...] wpłynęła do organu w dniu [...] stycznia 2019 r., zaś na dzień wydania wyroku przez Sąd organ nie wydał decyzji załatwiającej sprawę, a w aktach sprawy znajduje się jedynie zawiadomienie z dnia [...] kwietnia 2020 r. o wszczęciu postępowania. W świetle powyższych ustaleń w ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie zaistniała siedemnastomiesięczna bezczynność, trwająca od [...] marca 2019 r. Uzasadnia ona nałożenie na organ obowiązku wydania przedmiotowego aktu, na gruncie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Ponadto Sąd stwierdził, że bezczynność ta nosi znamiona rażącego naruszenia prawa. Organ nie załatwił bowiem sprawy w terminie nakazanym ustawą i nie informował strony o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie. Ponadto w ocenie Sądu w sprawie nie wystąpiły także okoliczności, które można byłoby uznać jako uzasadniające wydłużenie postępowania. Takie zaniechanie organu, jako sprzeczne z art. 6 k.p.a., stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Co więcej, dla stwierdzenia bezczynności mającej charakter rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo tylko przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe, obiektywne naruszenie prawa. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne, niezaprzeczalne, a także oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nacechowane ewidentnym niedbalstwem organu (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). W konsekwencji w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Dodatkowo Sąd wziął pod uwagę fakt, że w wyroku z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1381/13 Naczelny Sąd Administracyjny, w kontekście art. 149 p.p.s.a. stwierdził, że wskazany przepis zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały charakteru rażącego. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. w jego całokształcie ustanawia niezależne od siebie przesłanki, które miałyby stanowić odrębną podstawę orzekania dotyczącą zobowiązania organu do wydania aktu i odrębną podstawę orzekania – stwierdzania rażącego charakteru przewlekłości (bezczynności). Przesłanki te nie pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym i brak zobowiązania organu do wydania aktu – zastosowania środka określonego w ustawie, nie wyklucza orzekania w przedmiocie rażącego charakteru przewlekłości, czy bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2390/12, LEX nr 1341597). Uwzględniając ogół przedstawionych okoliczności, Sąd ocenił brak wydania aktu jako mający miejsce z rażącym naruszeniem prawa, uwzględniając czas pozostawania organu w zwłoce po złożeniu wniosku w dniu [...] stycznia 2019 r., oczywisty brak podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności przez ten okres, a także fakt niezakończenia postępowania administracyjnego na dzień wydania przedmiotowego orzeczenia. Należy również podkreślić, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało wydane w dniu [...] kwietnia 2020 r., a więc po 14 miesiącach od daty wpływu wniosku, zaś do dnia wydania wyroku nie została wydana merytoryczna decyzja załatwiająca sprawę. Stąd też Sąd stwierdzając, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, uznał za zasadne wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1000 złotych, w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd wziął przy tym pod uwagę okoliczności opisane w odpowiedzi na skargę dotyczące bardzo dużej liczby spraw oczekujących na rozpatrzenie. Jednakże orzeczona grzywna ma na celu zmobilizowanie organu do załatwienia sprawy, a także powinna działać prewencyjne i represyjnie. Stosując ten środek Sąd wziął pod uwagę, że skarga dotyczy szczególnie nagannej, bo długotrwałej zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a jednocześnie stwierdził zaistnienie uzasadnionej obawy, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż zarówno ponaglenie skarżących, jak i wniesienie rozpoznawanej skargi nie przyspieszyło zakończenia postępowania. Grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi "minimalne" dopuszczalne obciążenie, jednak zdaniem Sądu wystarczające dla osiągnięcia zamierzonego celu. Wyjaśnić też trzeba, że art. 149 § 2 p.p.s.a. pozostawia do decyzji sądu wybór zastosowanego środka - grzywnę lub sumę pieniężną. Wybór sądu powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi, którym jest zwalczenie stanu bezczynności lub przewlekłości i doprowadzenie do zakończenia postępowania. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania takiego stanu. Dopiero, gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16, LEX nr 2273053). W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że wystarczającym środkiem dyscyplinującym organ, o działaniu zarazem prewencyjnym, będzie wymierzenie temu organowi grzywny w kwocie 1000 złotych. Jednocześnie Sądu nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o przyznanie skarżącym od organu sumy pieniężnej. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i § 1a oraz art. 151 p.p.s.a., orzekł jak sentencji. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a.