VII SAB/Wa 77/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Mirosława Kowalska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 października 2019 r. sprawy ze skargi Z B na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oddala skargę Z B (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...] o utrzymaniu w mocy własnego postanowienia z dnia [...] marca 2019 r. znak: [...]w przedmiocie odmowy wszczęcia postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...]. W treści tej skargi skarżący jednocześnie wskazał na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie sprawy "co w konsekwencji może dorowadzić do przedawnienia". Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału VII, na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), rozdzielono skargi zawarte w piśmie skarżącego z dnia 20 maja 2019 r. (skardze) poprzez odrębne zarejestrowanie skargi na ww. postanowienie z dnia 16 kwietnia 2019 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1367/19) oraz skargi na bezczynność (sygn. akt VII SAB/Wa 77/19). Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie (VII SAB/Gd 79/19) pozostaje kwestia bezczynności Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w rozpoznaniu wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2017 r. Powyższą skargę wywiedziono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 28 listopada 2018 r. wpłynęło do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) pismo skarżącego opatrzone datą 26 listopada 2018 r., zatytułowane "wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją wobec ujawnienia się nowych przesłanek". Jednocześnie w treści tego pisma skarżący wniósł również o stwierdzenie nieważności decyzji, nie wskazując jakiej decyzji ten wniosek dotyczy. Pismem z dnia 6 grudnia 2018 r. GINB wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia 26 listopada 2018 r. poprzez sprecyzowanie treści żądania. W piśmie z dnia 31 grudnia 2018 r. (data wpływu do organu: 3 stycznia 2019 r.) skarżący wyjaśnił, że domaga się stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2014 r., utrzymującej w mocy decyzję PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. o odstąpieniu od nałożenia na inwestora A S prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] z siedzibą w [...] obowiązku wykonania dodatkowych robót budowlanych bądź czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych, polegających na rozbudowie osiedlowej sieci cieplnej 2xDN 125 mm przy ul. [...] w [...] na działkach nr [...],[...],[...],[...] obr. [...] jedn. ewid. [...], jak również wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją. Pismem z dnia 9 stycznia 2019 r. GINB zawiadomił skarżącego, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2014 r., jest właśnie [...] WINB i do niego należy wnieść odrębnym pismem podanie w tej sprawie. Natomiast kolejnym pismem z tej samej daty (9 stycznia 2019 r.) GINB zwrócił się do [...] WINB o przesłanie kompletnych akt administracyjnych I i I! instancji, dotyczących ww. decyzji [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2014 r. W dniu 28 stycznia 2019 r. do organu wpłynęły akta sprawy. Następnie pismem z dnia 7 lutego 2019 r. GINB zwrócił się do skarżącego o wykazanie i udokumentowanie interesu prawnego, o którym mowa w art 28 k.p.a. do występowania jako strona w przedmiotowej sprawie poprzez wskazanie numeru działki i numeru księgi wieczystej nieruchomości, do której ma prawo lub przesłanie innego dokumentu potwierdzającego przysługujące prawo do nieruchomości, na której prowadzona była przedmiotowa inwestycja lub do działki sąsiedniej w stosunku do którejś z działek, na których inwestycja była prowadzona. Jednocześnie organ wezwał skarżącego do wskazania przepisu prawa materialnego, z którego wywodzi swój interes prawny do bycia stroną postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji organu wojewódzkiego z dnia 17 kwietnia 2014 r. Na powyższe wezwanie Z B odpowiedział pismem z dnia 11 marca 2019 r. (data wpływu do organu: 12 marca 2019 r.), uzupełnionym pismem z dnia 13 marca 2019 r. (data wpływu: 15 marca 2019 r.). Po rozpatrzeniu wniosku, postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r., GINB odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2014 r. W dniu 25 marca 2019 r. wpłynęło do organu pismo skarżącego z dnia 25 marca 2019 r., przesłane za pośrednictwem poczty elektronicznej. Pismem z dnia 28 marca 2019 r. GINB poinformował skarżącego, że złożone w ten sposób pismo nie może zostać potraktowane jako podanie, gdyż nie zostało złożone w sposób określony w art. 63 § 1 k.p.a. Tożsame pismo z dnia 25 marca 2019 r., Z B przesłał również drogą pocztową (data wpływu do organu: 28 marca 2019 r.). Pismem z dnia 3 kwietnia 2019 r. GINB poinformował skarżącego, że wobec wydania w dniu [...] marca 2019 r. postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu wojewódzkiego, pismo z dnia [...] marca 2019 r. może zostać rozpatrzone przez GINB, o ile zostanie złożony w terminie 7 dni, od dnia doręczenia postanowienia GINB z dnia [...] marca 2019 r., wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej tym postanowieniem. W dniu 9 kwietnia 2019 r. wpłynęło do organu pismo stanowiące wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem GINB z dnia [...] marca 2019 r. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. GINB utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] marca 2019 r. Pismem z dnia 8 kwietnia 2019 r. (data wpływu do organu: 9 kwietnia 2019 r.) Z B złożył na podstawie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. ponaglenie w sprawie. Pismem z dnia 20 maja 2019 r. Z B złożył skargę do WSA w Warszawie na bezczynność GINB. W odpowiedzi na skargę organ przedstawił przebieg postępowania w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przystępując do oceny zasadności przedmiotowej skargi wskazać należy, że w myśl art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynności organów administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. Badanie merytorycznej zasadności skargi musi zostać poprzedzone sprawdzeniem jej wymogów formalnych, w tym dopuszczalności skargi. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. W sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma zatem znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018, poz. 2096 – dalej jako: k.p.a.) a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest bowiem wyłącznie złożenie takiego ponaglenia (por. postanowienie NSA z dnia 10 października 2013 r., sygn. I OZ 893/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega wątpliwości, że w okolicznościach badanej sprawy stosowny tryb został wyczerpany, bowiem skarżący pismem z dnia 8 kwietnia 2019 r. złożył na podstawie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. ponaglenie w sprawie jego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi należy zauważyć, że w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec tego w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność GINB rzeczywiście istniała - tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania - a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. Należy wyjaśnić, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Z akt administracyjnych sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2014 r., który został sprecyzowany pismem z dnia 31 grudnia 2018 r. (w zakresie określenia jakiej decyzji wniosek dotyczy) wynika, że w dniu [...] marca 2019 r. zostało wydane postanowienie GINB o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie, zaś postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy organ ten utrzymał w mocy własne postanowienie. Postanowienie to zostało doręczone stronie w dniu 25 kwietnia 2019 r., zatem przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co nastąpiło w dniu 23 maja 2019 r. Oznacza to, że w dacie wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, jeżeli organ wydał decyzję przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, to brak jest podstaw do uznania, że organ ten pozostaje w bezczynności. Celem skargi na bezczynność nie jest bowiem samo stwierdzenie pozostawania przez organ w stanie bezczynności, lecz spowodowanie ustania tego stanu poprzez doprowadzenie do załatwienia przez organ określonej sprawy administracyjnej (por.: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt VII SAB/Wa 27/15, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Po 93/16, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotą ochrony udzielanej przez sądy administracyjne w razie uwzględnienia skargi na bezczynność jest zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia czynności, bądź uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt II FSK 344/13). W przypadku wniesienia skargi do sądu po wydaniu decyzji (postanowienia) ten podstawowy cel skargi nie może być już osiągnięty. Z tego względu należało uznać, że złożona przez skarżącego skarga na bezczynność organu musiała ulec oddaleniu wobec stwierdzenia, że organ nie pozostawał w bezczynności w momencie wniesienia skargi do sądu, tj. zakończył już postępowanie wydaniem postanowienia. W sprawie nie miała miejsca także przewlekłość postępowania przez GINB. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jednocześnie zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do ww. terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postepowania okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Zdarzeniem, któremu zdaniem Sądu należy przypisać znaczenie równoważne rozpoczęciu biegu terminu załatwienia sprawy, było sprecyzowanie przez skarżącego w piśmie z dnia 31 grudnia 2018 r. (data wpływu do organu: 3 stycznia 2019 r.) wniosku poprzez wskazanie, stwierdzenia nieważności jakiej konkretnie decyzji domaga się. Nie było to zdaniem Sądu, jak zdaje się przyjmować skarżący pismo, które wpłynęło do organu w dniu 28 listopada 2018 r. zatytułowane "wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją wobec ujawnienia się nowych przesłanek" zawierające również wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, bowiem nie określało jakiej decyzji dotyczy. W związku z tym, że wniosek skarżącego dotyczył decyzji [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2014 r. GINB pismem z dnia 9 stycznia 2019 r. zwrócił się do organu wojewódzkiego o przesłanie kompletnych akt administracyjnych I i II instancji, co nastąpiło w dniu 28 stycznia 2019 r. Powyższa czynność procesowa została objęta przez organ zastrzeżeniem, że skutkuje wstrzymaniem biegu terminów wyznaczonych do załatwienia sprawy. Następnie pismem z dnia 7 lutego 2019 r. GINB wezwał skarżącego do wykazania interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji organu wojewódzkiego. Jak wynika z akt sprawy skarżący udzielił odpowiedzi pismami, które wpłynęły do GINB w dniu 12 i 15 marca 2019 r., zaś postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. jak wspomniano wyżej organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uznając, że z wnioskiem wystąpił podmiot nielegitymujący się przymiotem strony. Następnie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. GINB po rozpoznaniu wniosku z dnia 8 kwietnia 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własne postanowienie. Mając na uwadze sekwencję podejmowanych w sprawie czynności i ich rodzaj stwierdzić należy, że prowadzenie sprawy w obu instancjach przez okres 3,5 miesiąca nie charakteryzowało się znaczącym i nieakceptowalnym z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużeniem czasu trwania postępowania. Nie można przyjąć, aby w sprawie prowadzono postępowanie w sposób opieszały, niesprawny i nieskuteczny. W ocenie Sądu organ nie podejmował czynności, które można by ocenić jako zbędne, pozorne i w nieuzasadniony sposób przedłużające postępowanie. Sam skarżący w pkt 5 skargi wskazał na "ekspresowe tempo wydania postanowienia w odniesieniu do całej procedury" mając na uwadze datę złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i datę wydania zaskarżonego postanowienia. Z wymienionych wyżej względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.