VII SAB/Wa 9/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi I. W. w przedmiocie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] I. stwierdza przewlekłość postępowania administracyjnego wywołanego wnioskiem I. W. o wznowienie postępowania, II. stwierdza, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego I. W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Przedmiotem skargi złożonej przez I. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w prowadzeniu postępowania administracyjnego, polegająca na braku merytorycznego rozstrzygnięcia i przedłużaniu postępowania w sprawie wznowionego postępowania zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...]z dnia [...] stycznia 2009 r. W skardze wyjaśniono, iż wniosek skarżącego z dnia 21 kwietnia 2010 r. dotyczył wznowionego postępowania zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. zezwalającą na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego (wiata, garaż) zlokalizowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] w [...]. Początkowo wniosek ten został załatwiony poprzez decyzję z dnia [...] maja 2010 r. odmawiającą wznowienia postępowania. Na skutek złożonego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2010 r. uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a ten postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej w/w decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Zdaniem skarżącego w tak zaistniałym stanie faktycznym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego od dnia 24 października 2011 r. pozostaje w zwłoce. W toku wznowionego postępowania organ I instancji pismem z dnia 6 stycznia 2012 r. zawiadomił strony o wyznaczeniu na dzień 16 lutego 2012 r. terminu kontroli w sprawie budynku gospodarczego. Na tym etapie zakończono czynności w sprawie. Wskutek zażalenia skarżącego z dnia 1 października 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 31października 2012 r. poinformował strony o przyczynach zwłoki i wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy na dzień 31 maja 2013 r., a zatem po kolejnych 7 miesiącach. Wykonanie tej czynności, w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] spowodowało, że organ wznowieniowy nie jest już bezczynny, a skoro wyznaczył nowy termin, to organ zażaleniowy odmówił jego wyznaczenia. Organ zażaleniowy wskazał, że nie zachodzi w sprawie bezczynność, bo organ właściwy w sprawie poinformował strony o nowym terminie jej załatwienia, ale nie zajął się już kwestią przewlekłości postępowania. Skarżący nie zgodził się z oceną przyjętą przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że dokonanie tej czynności co najmniej po roku prowadzenia postępowania nie narusza prawa. W przedmiotowym postępowaniu wielokrotnie zostały przekroczone terminy wskazane w ustawie. Oznacza to, że organ notorycznie nie dopełnia obowiązków związanych z prowadzeniem postępowania, jest bezczynny i prowadzi je w sposób przewlekły. Oznacza to również naruszenie zasady szybkości postępowania tj. art. 12 kpa, a także zasady pogłębiania zaufania uczestników do władzy publicznej, tj. art. 8 kpa W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał następujący stan faktyczny sprawy. Na wniosek I. W. z dnia 13 grudnia 2007 r., dokonano oględzin nieruchomości w dniu 11 kwietnia 2008 r., w [...] przy ul. [...] i stwierdzono, że na w/w terenie znajduje się budynek gospodarczy (wiata-garaż), wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. Inwestor nie przedłożył decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu i oświadczył, że budynek wybudowano w całości w 1994 r. W piśmie z dnia 4 lipca 2008 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] września 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nałożył na W. M. obowiązek wykonania czynności polegających na opracowaniu inwentaryzacji geodezyjnej i architektoniczno-budowlanej wykonanych robót budowlanych wraz z opinią techniczną budynku gospodarczego celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem Decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] udzielił W. M. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego. Pismem z dnia 29 kwietnia 2009 r., I. W. wniósł skargę na bezczynność organów administracji publicznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] oraz Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w W.. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2009 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uznał zażalenie I. W. na bezczynność organu powiatowego za zasadne i wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] dodatkowy 30 - dniowy termin (licząc od dnia doręczenia niniejszego postanowienia). W dniu 21 kwietnia 2010 r., do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wpłynął wniosek I. W. z dnia [...] kwietnia 2010 r., o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. Decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2010 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] odmówił wznowienia postępowania na żądanie I. W. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uchylił zaskarżoną decyzję Nr [...] maja 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Pismem z dnia 19 maja 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wezwał stronę skarżącą do przedłożenia dokumentów potwierdzających jej umocowanie prawne jako strony w przedmiotowej sprawie. Pismem z dnia 31 maja 2011 r., Radca Prawny L. S. przedstawiła swoje umocowanie do reprezentowania I. W. w postępowaniu administracyjnym, w postaci pełnomocnictwa sporządzonego w formie aktu notarialnego oraz tytuł prawny I. W. do działki nr [...] obr. [...] położonej w [...] przy ul. [...]. Pismem z dnia 2 czerwca 2011 r., pełnomocnik uzupełniła powyższą dokumentację poprzez przedstawienie odpisu aktu notarialnego i dowód uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Postanowieniem nr [...] z dnia [...]czerwca 2011 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uznał zażalenie I. W. na bezczynność organu powiatowego za zasadne i wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] dodatkowy 30-dniowy termin (licząc od dnia doręczenia niniejszego postanowienia) na rozpatrzenie wniosku dot. wznowienia postępowania zakończonego nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wznowił postępowanie w sprawie. Podczas dokonanych w dniu 16 lutego 2012 r. czynności kontrolnych w/w działki stwierdzono, że przy ul. [...] w [...] usytuowany jest obiekt o konstrukcji wiaty 5 segmentowej. Pismem z dnia 31 października 2012 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zawiadomił strony o nowym terminie załatwienia sprawy na dzień 31 maja 2013 r. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uznał zażalenie I. W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] sprawy dotyczącej wznowienia postępowania w przedmiocie budynku gospodarczego za niezasadne i odmówił wznowienia dodatkowego terminu organowi powiatowemu na załatwienie w/w sprawy. Pismem z dnia 26 listopada 2012 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zawiadomił strony o wyznaczeniu kontroli na dzień 22 stycznia 2013 r. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze organ wskazał, że postępowanie jest prowadzone w miarę możliwości Inspektoratu. Duża ilość prowadzonych postępowań w odniesieniu do możliwości zatrudnienia niewielkiej ilości inspektorów prowadzących postępowania, uniemożliwia skrócenie czasu prowadzenia skomplikowanych postępowań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270, zm. 1101, dalej ppsa) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ppsa sądy administracyjne zostały powołane do rozpoznawania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a powołanego paragrafu. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy i podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 P.p.s.a. Pośród szeregu zasad ogólnych postępowania administracyjnego szczególne znaczenie z punktu widzenia jego sprawności odgrywa wyrażona w art. 12 kpa zasada szybkości i prostoty postępowania. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. W rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku skarżącego. Z artykułu 35 § 1 i 3 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwu miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nadto w świetle art. 36 § 1 i 2 kpa wymagane jest, by o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Gwarancją terminowego załatwienia sprawy jest przewidziane w art. 37 § 1 kpa zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym ustawą lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Przewlekłość jest nową instytucją wprowadzoną do kpa od 11 kwietnia 2011 r. na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., nr 6, poz. 18, zm. nr 76, poz. 409). Zgodnie z art. 149 ppsa, w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca modyfikując instytucję bezczynności i dodając w obrębie przepisów ją normujących nieznane poprzedniemu stanowi prawnemu pojęcie przewlekłości, nie zdecydował się na sformułowanie jego definicji legalnej. W uzasadnieniu wskazanego wyżej projektu ustawy nowelizującej poprzestano jednie na określeniu przewlekłości jako prowadzenia postępowania w sposób "długotrwale nieuzasadniony", "wykonywaniu szeregu czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych". W doktrynie wskazuje się, że przedmiotem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest podejmowanie w toku postępowania czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 44, uw. 38; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, C.H. Beck 2011, s. 69-70, nb 70, 71). Elementem obiektywnym przewlekłości postępowania doktryna zalicza mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 238, nb 4). Przewlekłe prowadzenie postępowania może zostać również określone jako nieefektywne. W ten sposób jest ono pojmowane również w orzecznictwie sądowym, gdzie wskazuje się, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Bezczynność natomiast oznacza brak jakiejkolwiek aktywności organu administracji w danej sprawie (wyrok NSA z 5.7.2012 r., II OSK 1031/12; postanowienie NSA z 26.7.2012 r., II OSK 1360/12; wyrok WSA w Poznaniu z: 25.8.2011 r., II SAB/Po 42/11; 30.10.2012 r., II SAB/Po 13/12, baza orzeczeń NSA). Przechodząc do analizy niniejszej sprawy, wskazać należy iż strona skarżąca wyczerpała tryb zażaleniowy z art. 37 §1 kpa, wnosząc skargę do WSA po uprzednim złożeniu zażalenia na przewlekłość postępowania administracyjnego. Wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie zostało ograniczone jakimkolwiek terminem. Strona skarżąca po uprzednim wyczerpaniu trybu zaskarżenia może wnieść skargę na przewlekłość w każdym czasie (J.P. Tarno – op. cit., s. 187-188, uw. 6, P. Brzozowski, Glosa do postanowienia WSA w Olsztynie z 18.8.2010 r., II SAB/Ol 68/10, lex/El). W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego prowadzone było przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] przewlekle, a organ nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kpa. Bezspornym jest, iż skarżący w toku postępowania dwukrotnie składał zażalenie do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uznał zażalenie I. W. na bezczynność organu powiatowego za zasadne i wyznaczył dodatkowy 30-dniowy termin na rozpatrzenie wniosku o wznowienie postępowania. Pomimo uznania zasadności zażalenia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dopiero postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., wznowił postępowanie w sprawie. Nie można uznać za usprawiedliwione przeprowadzenie czynności kontrolnych na działce przy ul. [...] w dniu 16 lutego 2012 r. a więc po blisko czterech miesiącach. Nie sposób także nie zauważyć, iż dopiero po upływie kilku miesięcy – w dniu 31 października 2012 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zawiadomił strony o nowym terminie załatwienia sprawy na dzień 31 maja 2013 r. Powyższe świadczy o tym, iż czynności mające na celu załatwienie sprawy i wydanie stosownego rozstrzygnięcia podejmowane były w sposób nieskuteczny i rozciągnięty w czasie. Z akt nie wynika, aby organ interesował się na bieżąco sprawą. W ocenie Sądu przedstawione powyżej okoliczności jednoznacznie wskazują, że skarga na przewlekłość postępowania jest uzasadniona, a przedmiotowe postępowanie mogło i powinno być załatwione w terminie krótszym. Organ w odpowiedzi na skargę podał, iż nie posiada możliwości zatrudnienia odpowiedniej liczby pracowników inspektoratu, co uniemożliwia skrócenie czasu prowadzenia postępowań. Nie można w ocenie Sądu, uznać, iż taka okoliczność spowoduje, iż organowi nie będzie można postawić zarzutu przewlekłości. Strony nie mogą bowiem ponosić negatywnych konsekwencji niewłaściwej organizacji pracy organów administracji. W niniejszej sprawie prowadzono postępowanie wznowieniowe w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. Ponadto organ I instancji prowadząc postępowanie właściwie zaniechał czynności w kierunku jego wyjaśnienia i ograniczył się do informowania stron o kolejnych terminach jego zakończenia. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności, Sąd w pkt I wyroku stwierdził przewlekłość postępowania administracyjnego wywołanego wnioskiem o wznowienie postępowania. Stwierdzając w pkt II wyroku, że zaistniała w rozpoznawanej sprawie przewlekłość organu ma charakter rażącego naruszenia prawa Sąd miał na uwadze poglądy judykatury oraz piśmiennictwa – wobec braku zdefiniowania tego zwrotu przez ustawodawcę – iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, możemy powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12). W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.