VII SAB/Wa 90/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2013 r. sprawy ze skargi L. G. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego I. umarza postępowanie w przedmiocie bezczynności Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego; II. stwierdza, że postępowanie prowadzone w zakresie rozpoznania odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]września 2009 r. nr [...]było prowadzone przewlekle; III. stwierdza, iż przewlekle prowadzone postępowanie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. wymierza Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego grzywnę w wysokości 2000 zł (dwóch tysięcy złotych); V. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz L. G. kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 12 lipca 2013 r. L. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Sprawa miała następujący przebieg: [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...]września 2009 r. nr [...]nakazał I. Sp. z o.o. wstrzymanie badań wykopaliskowych na stanowisku archeologicznym nr [...]w T.. Odwołanie od tej decyzji złożyła ww. Spółka reprezentowana przez L. G.oraz L. G.w imieniu własnym jako kierownik wstrzymanych badań. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., [...]po rozpatrzeniu odwołania spółki I.reprezentowanej przez L. G, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, a decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., [...] umorzył postępowanie odwoławcze z odwołania L. G. stwierdzając, że nie posiada ona interesu prawnego w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W-wie wyrokiem z dnia 11 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 119/10, oddalił skargę L. G. na decyzję z dnia [...] listopada 2009 r., [...]natomiast wyrokiem z dnia 11 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 42/10, oddalił skargę L. G.na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2009 r., [...], umarzającą postępowanie odwoławcze. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 maja 2011r., sygn. akt II OSK 2326/10, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej L. G.uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 119/10 oraz decyzję Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2009 r., [...]Wyrokiem z dnia 25 maja 2011r., sygn. akt II OSK 2325/10 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 42/10 oraz decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]. W dniu 17 kwietnia 2013r. L. G.wezwała Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do usunięcia naruszenia prawa wskazując, że do dnia złożenia tego wezwania jedyną czynnością jaką podjął organ było zawiadomienie pismem z dnia 5 marca 2013r. o zakończeniu postępowania wyjaśniającego dotyczącego zaskarżonej decyzji z dnia [...]września 2009r. nr [...]. W dniu 17 lipca 2013r. L. G. złożyła wspomnianą na wstępie skargę domagając się m.in. zobowiązania organu do niezwłocznego wydania decyzji w sprawie [...], w terminie 7 dni od uprawomocnienia się wyroku uwzględniającego skargę; stwierdzenie, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ppsa; wydanie postanowienia sygnalizacyjnego, o którym mowa w art. 155 ppsa. Skarżąca wskazała, że w dniu 1 października 2009 r. wraz z I.Sp. z o.o. złożyła odwołania od decyzji [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w ww. sprawie. Organ wydał w dniu [...] listopada 2009 r. dwie decyzje: adresowaną do inwestora, utrzymującą zaskarżoną decyzję w mocy ([...]) oraz umarzającą postępowanie odwoławcze z odwołania skarżącej z uwagi na brak statusu strony ([...]). Skarżąca wskazała na wyżej opisane wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2011r. Następnie, powołując się na treść art. 35 § 1 i § 3 kpa, podniosła, że od powstania po stronie organu obowiązku wydania decyzji minęły ponad 2 lata. Organ nie rozpatruje odwołania, pomimo licznych ponagleń, w tym wezwania do usunięcia naruszeń prawa (z 17 kwietnia 2013 r.), które pozostało bez jakiejkolwiek odpowiedzi. Z uwagi na powyższe, bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego – w ocenie skarżącej - jest rażąca, a wręcz karygodna. W dniu 30 sierpnia 2013 r. do Sądu wpłyneło pismo organu zawiadamiające o wydaniu decyzji ( z dnia [...]lipca 2013r. ) kończącej postępowanie. Dnia 9 września 2013 r. do Sądu wpłynęło pismo skarżącej z informacją, że pomimo wydania przez organ decyzji (z dnia [...] sierpnia 2013r.) skarżąca podtrzymuje skargę na bezczynność organu oraz wnioski w niej zawarte. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Skarga jest zasadna w zakresie przewlekłości postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]. Na wstępie rozważań wyjaśnić trzeba, że organy administracyjne mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, o czym stanowi art. 12 § 1 k.p.a. Organy mają przy tym obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia i załatwienia sprawy w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a to oznacza, że zobowiązane są do podejmowania nie jakichkolwiek działań, ale działań ukierunkowanych, prowadzących do rozpatrzenia wniosku strony. Realizacja zasady ogólnej szybkości i racjonalnego prowadzenia postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. I tak z art. 35 § 1 i 2 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nadto, w świetle art. 36 § 1 i 2 k.p.a. wymagane jest, aby o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Uchybienie powołanym przepisom może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W związku z dodaniem przez ustawodawcę pojęcia "przewlekłość" postępowania, nie może być ono utożsamiane z pojęciem "bezczynności" postępowania. Bezczynność będzie zachodziła wówczas, gdy organ przekroczy terminy określone w kpa do załatwienia sprawy, zarówno gdy nie podejmuje żadnych czynności, jak i prowadzi postępowanie, którego nie kończy wydaniem aktu administracyjnego. Natomiast przewlekłością postępowania będzie niezałatwienie przez organ sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a czynności procesowe organu podejmowane są wbrew zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), mają charakter pozorny, nieistotny dla merytorycznego załatwienia sprawy. Aby nie narazić się na zarzut przewlekłości postępowania organ winien je tak zorganizować, by zakończyło się ono w wyznaczonym przepisami prawa terminie. W piśmiennictwie podkreśla się, że przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu ustawowego (zob. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, PiP 2011, z. 6, [...] 30). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przewlekłość jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął czy też nie, dalsze czynności w sprawie. Podjęcie przez organ czynności powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi na przewlekłe prowadzenia postępowania przez organ (wyrok NSA w z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sytuacja opisana w tezie powyższego wyroku miała miejsce w niniejszej sprawie. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...]lipca 2013 r., po rozpoznaniu m.in. odwołania skarżącej uchylił bowiem decyzję [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]września 2009r. nr [...]. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Wydanie decyzji kończącej postępowanie w sprawie obligowało Sąd do umorzenia postępowania w zakresie bezczynności Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, bowiem - w świetle treści art. 149 § 1 p.p.s.a. – nie można już było zobowiązać organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego, jak tego domagała się skarżąca w skardze i piśmie procesowym z dnia 9 września 2013 r. (data wpływu do sądu). Niemniej, z akt sprawy wynika wprost, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego przez blisko 2 lata (od 25 maja 2011 r. - wyjąwszy termin zwrotu akt do organu, do dnia [...]listopada 2013 r. to jest wydania ww. decyzji) nie podejmował żadnych działań w celu zakończenia sprawy decyzją ostateczną. We wskazanym okresie została jedynie sporządzona w dniu 27 lutego 2013 r. notatka służbowa na okoliczność otrzymania skanów dokumentów dotyczących stanu badań na stanowisku nr [...]w T., pismem z dnia 28 lutego 2013 r. powiadomiono strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia co do zebranych materiałów, dowodów, zgłoszonych wniosków. Organ nie odpowiedział również na wezwanie skarżącej do usunięcia naruszenia prawa z dnia 17 kwietnia 2013 r. Powyższe wskazuje, że organ w podanym okresie nie podjął żadnych działań, ignorując tym samym terminy przewidziane przez ustawodawcę do załatwienia sprawy, czym w sposób oczywisty rażąco - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa - naruszył art. 35 § 1 i 3 kpa. Sąd podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, że za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 29/12, LEX nr 1121021). Z podanych przyczyn Sąd wymierzył Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego grzywnę w wysokości 2000 zł uznając, że jest ona adekwatna do stopnia stwierdzonych naruszeń - zwłaszcza, że sprawa nie należała do skomplikowanych. Wymierzając grzywnę Sąd miał na uwadze, że art. 154 § 5 p.p.s.a. stanowiący podstawę do określenia jej wysokości, nawiązuje do ogłaszanej corocznie przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wysokości przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim i określa jedynie górną granicę grzywny, tak więc w przypadku wymierzenia grzywny poniżej tej granicy, nie jest konieczne, aby kwota wymierzonej grzywny odpowiadała określonej wielokrotności tego wskaźnika. Odnośnie wniosku skarżącej o zastosowanie instytucji sygnalizacji przewidzianej w art. 155 p.p.s.a., wyjaśnić należy, że orzeczenie sygnalizacyjne ma charakter fakultatywny i nie służy na nie żaden środek zaskarżenia. Jest to środek dyscyplinujący i służy celom informacyjnym (zob. B. Dauter "Zarys metodyki pracy sędziego sądu administracyjnego", Warszawa 2008, s. 258). W szczególności ma na celu informowanie organów administracyjnych o nieprawidłowościach w ich funkcjonowaniu. Niemniej Sąd w niniejszej sprawie odstąpił od zastosowania tej instytucji uznając, że grzywna w orzeczonej wysokości jest wystarczającym środkiem dyscyplinującym organ do podejmowania działań w terminach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. jak w pkt II i III wyroku oraz na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. jak w pkt IV wyroku. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w oparciu o art. 200 p.p.s.a.