VII SAB/Wa 91/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi J. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w przedmiocie przewlekłości postępowania administracyjnego I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowalnego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2004r. w terminie 30 dni od daty otrzymania akt wraz z prawomocnym wyrokiem; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na rzecz J. B. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. VII SAB/Wa 91/18 UZASADNIENIE Pismem z dnia 30 lipca 2018r. [...] wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w sprawie inwestycji zrealizowanej z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2004r. , w przedmiocie nadbudowy istniejącego garażu wraz z jego rozbudową. Uprzednio Skarżący wniósł do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na bezczynność organu Powiatowego. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...].07.2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał w/w zażalenie za niezasadne i odmówił wyznaczenia organowi powiatowemu dodatkowego terminu na zakończenie przedmiotowej sprawy. Z akt sprawy wynika, że była ona kilkukrotnie rozpoznawana i rozstrzygana w postępowaniu administracyjnym przez organy nadzoru budowlanego I i II instancji, jak również zajmował w niej stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny. W dniu [...].08.2016r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wydał decyzję nr [...], którą zatwierdził projekt budowlany zamienny dla przedmiotowej inwestycji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją Nr [...] z dnia [...].09.2016 r. utrzymał wskazaną decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10.10.2017r. sygn. akt VII SA/Wa 2595/16 uchylił w/w decyzję [...]WINB Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję PINB [...] Nr [...]. Sąd stwierdza, że sprawa dotycząca nieruchomości przy ul. [...] prowadzona jest jednocześnie w ramach kilku postępowań toczących się przed organami nadzoru budowlanego wszystkich instancji oraz organami a akta sprawy, w całości pozostają w dyspozycji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Po wydaniu przez tutejszy Sąd wyroku z dnia 10 października 2017r. sygn. akt VII SA/Wa 2595/16 uchylającego decyzję organu wojewódzkiego Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję PINB [...] Nr [...] organ zwrócił się do tutejszego Sądu o przekazanie akt w celu sporządzenia z nich kopii, pismem z dnia 22.06.2018r. Żądane akta przekazano w dniu 06.07.2018r. W konsekwencji zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w nadesłanych aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy organ uznał, że ustały przesłanki uniemożliwiające wydanie decyzji. W związku z powyższym pismem z dnia 20.08.2018r. powiadomił strony, w tym Skarżącego, że przed wydaniem decyzji mają prawo wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania. Pomimo powyższego , do dnia orzekania przez Sąd, co potwierdza treść notatki służbowe, organ nie wydał decyzji w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania i jest dopuszczalna wobec spełnienia powyższego warunku. Przechodząc do rozważań, czy w rozpatrywanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze przewlekłości w załatwieniu sprawy , zaznaczyć należy, że przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "przewlekłość postępowania". Niewątpliwie pojęcie to, wprowadzone do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.), i obowiązujące od dnia 11 kwietnia 2011 r. (od kiedy to, weszła w życie wskazana nowelizacja, wprowadzająca instytucję przewlekłego postępowania – v. art. 37 § 1 k.p.a. oraz skargę do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania – v. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wskazał na to NSA m. in. w wyroku z 26 października 2012r. sygn. akt II OSK 1956/12 oraz w wyroku z 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12. W cytowanym orzeczeniu Sąd wyjaśnił, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238)." W konsekwencji, orzekając w niniejszej sprawie Sąd przyjął, że przewlekłość postępowania ma miejsce, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy; o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Sąd przyjął jednocześnie, że ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Kierując się powyższym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania a przewlekłość ta miała charakter rażącego naruszenia prawa. Przed przywołaniem okoliczności, które wskazują na wskazany stan naruszenia prawa Sąd zauważa, że zgodnie z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazany przepis reguluje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym czasie. Jak dostrzega się w doktrynie, zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego i interesu jednostki istotne znaczenie, bo kardynalne dla dobrego postępowania. Przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (v. (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 12. Warszawa 2012, str. 78)." Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy i środkami ochrony przed przewlekłością oraz bezczynnością organów administracji publicznej, a także odpowiedzialnością pracownika organu administracji publicznej. W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (v. art. 36 k.p.a.). W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że organ nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki. Poza sporem jest , że akta przedmiotowej sprawy znajdują się w dyspozycji Naczelnego Sadu Administracyjnego do sygn. akt II OSK 1289/18 , w sprawie skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z dnia 30.11.2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 118/17 dotyczącego sprawy inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalno- usługowego przy ul. [...]. Jednocześnie jednak zwrócić należy uwagę , że po wyroku tutejszego Sądu z dnia 10 października 2017r. sygn. VII SA/Wa 2595/16 , organ zwrócił się o udostępnienie mu akt ,w celu wykonania ich kserokopii umożliwiających dalsze procedowanie w sprawie, dopiero w dniu 22.06.2018r. W tym samym terminie wezwał [...] reprezentowanego przez pełnomocnika adw. [...] do przedłożenia dokumentów niezbędnych do zakończenia niniejszego postępowania. Dodatkowo pismem z dnia 20.08.2018r. powiadomiono strony, że przed wydaniem decyzji mają prawo wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania. Pomimo powyższego oczekiwane w sprawie rozstrzygnięcie nie zostało wydane do dnia orzekania przez Sąd. Tym samym uznać należy za zasadny zarzut podniesiony w skardze , że PINB bezzasadnie odwleka wydanie ostatecznej decyzji w przedmiotowej sprawie. Nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, że organy administracji powinny pozostawać w posiadaniu akt administracyjnych lub ich kserokopii aby w sposób sprawny, z zachowaniem terminów przewidzianych w przepisach prawa, prowadzić właściwe dla swych obowiązków postępowania oraz wydawać stosowne rozstrzygnięcia. Zaistniała w sprawie niniejszej zwłoka nie może być zatem usprawiedliwiona brakiem akt. Próba usprawiedliwienia powyższym braku aktywności organu w tym przedmiocie, stanowi zaś dowód przewlekłego prowadzenia postępowania przez ten organ i nie może być zaakceptowana. Brak jest bowiem podstaw do aprobaty pozorowania przez organ na przestrzeni kilkunastu miesięcy , że istnieje przeszkoda w wydaniu decyzji - w postaci braku akt sprawy, gdy tymczasem mogła być ona łatwo usunięta, co jednak w praktyce nie wystąpiło , aż do chwili powzięcia interwencji przez Skarżącego w niniejszej sprawie. Także powiadomienie z dnia 20.08.2018r., informujące że strony przed wydaniem decyzji mają prawo wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań nie poprzedziło wydania decyzji w omawianej sprawie. W efekcie, Sąd przyjął, że w sprawie zaistniała ponad roczna przewlekłość , uzasadniająca także zobowiązanie organu do wydania aktu stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona przewlekłość, nosi cechę rażącego naruszenia prawa. Dokonując takiej oceny naruszenia Sąd wziął pod uwagę, że dla stwierdzenia, że przewlekłość organu miała charakter rażący nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy (jak wskazał bowiem NSA w postanowieniu z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13: "długość trwania przewlekłości postępowania nie jest prymarną przesłanką przemawiającą za uznaniem, że rażąco narusza ono prawo (...)"); kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie; dlatego też wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, nadto: oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, jak i ww. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W konsekwencji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że: rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa, czy inaczej, że: każda przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, ale już nie każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. W tym przypadku Sąd ocenia opóźnienie organu w wydaniu aktu jako znaczące. Wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę, wskazujące na brak akt administracyjnych niezbędnych dla rozpoznania sprawy są zdaniem Sądu bezzasadne jak to wskazano wyżej. Dlatego też Sąd uznał, że organ bezspornie dopuścił się zarzucanej mu przewlekłości, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Niezależnie od tego, za wielce naganne Sąd ocenia niewywiązywanie się organu z obowiązku określonego w art. 36 k.p.a., a dotyczącego informowania stron o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 i 2. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 tej ustawy .