VII SAB/Wa 97/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 września 2019 r. sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w przedmiocie bezczynność organu I. stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu skargi A. P. z dnia [...] marca 2019 r. na naruszenie przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr [...], II. stwierdza, że bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. zobowiązuje Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, IV. oddala skargę w pozostałym zakresie, V. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżącego A. P. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadnienie. Pismem z dnia 21 czerwca 2019 r. A. P. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, wskazując, że bezczynność organu dotyczy rozpoznania sprawy ze skargi A. P. na naruszenia przez przewoźnika lotniczego T. Sp. z o.o. przepisów rozporządzenia (WE) 261/2004. Skarżący zarzucił organowi bezczynność polegającą na nierozpoznaniu skargi skarżącego z dnia 7 marca 2019 r. (która wpłynęło do organu w dniu 12 marca 2019 r.) w terminach określonych w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie zgodnym z art. 36 §1 k.p.a. (art. 37 § 1 k.p.a.) i brak wydania decyzji w przedmiotowej sprawie aż do dnia sporządzenia nin. skargi,. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, oraz o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto wniósł o od organu sumy pieniężnej w wysokości jednokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Uzasadniając skargę skarżący wyjaśnił, że w dniu 7 marca 2019 r. skierował do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego skargę na naruszenie przez przewoźnika lotniczego T. Sp. z o.o. rozporządzenia (WE) 261/2004. Skarga została doręczona w dniu 12 marca 2019 r. Pomimo wpływu skargi, organ nie zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania, ani nie wykonał żadnej innej czynności w sprawie. Skarżący miał wolę ustalenia sygnatury sprawy, jednakże do maja 2019 r. nie została ona ustalona przez organ administracyjny W dniu 7 maja 2019 r. skarżący wniósł ponaglenie do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, w którym zażądał stwierdzenia, że organ ten dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do niezwłocznego wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie oraz poinformowanie skarżącego o sposobach załatwienia sprawy. Ponaglenie to zostało skutecznie doręczone do organu w dniu 13 maja 2019 r. Pomimo wniesienia ponaglenia, organ nie wydał decyzji w sprawie, ani nie zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania, ani o żadnej innej czynności która wynika z Kodeksu postępowania administracyjnego. W opinii skarżącego Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się bezczynność i miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z wyżej przedstawionego stanu faktycznego organ nie wydał decyzji po przeszło 3 miesiącach od dnia, w którym została doręczona skarga. W tym czasie nie została podjęta żadna czynność zmierzająca do rozpatrzenia wniosku lub podająca inny termin załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.). Organ prowadził postępowanie w sposób sprzeczny z zasadą szybkości sformułowaną w art. 12 k.p.a. Skarżący zaznaczył, iż sprawa nie ma charakteru skomplikowanej i wydanie decyzji mogłoby odbyć się bez zbędnej zwłoki, co ostatecznie nie nastąpiło. Ponadto, przez cały ten okres organ nie zawiadomił skarżącego o niezałatwieniu spawy w terminie czy to z przyczyn leżących po stronie organu jak i niezależnych od organu. Ponadto organ nie zareagował na ponaglenie skarżącego. Skarżący podniósł ponadto, że występują przesłanki do przyznania od organu sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), albowiem prowadzone przez organ postępowanie nie odbywało się w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Każda zwłoka (bezczynność) w rozpoznaniu sprawy powoduje to, iż skarżący nie może uzyskać zaspokojenia swoich roszczeń od przewoźnika. W związku z tym uzasadnionym jest przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości jednokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim (2018r.) , które zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2019 r. wynosiło 4.585,03 złotych. W odpowiedzi na skargę, Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: "PULC") wniósł o oddalenie skargi. PULC wyjaśnił, że rzeczywiście w dniu 12 marca 2018 r. do Urzędu wpłynęła skarga pasażera A. P. o stwierdzenie naruszenia przez T. Sp. z o.o. praw pasażerów określonych przepisami rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów. Organ potwierdził, że w dniu 13 maja 2019r. do Urzędu wpłynęło ponaglenie w związku z bezczynnością organu, a następnie w dniu 5 lipca 2019r. wpłynęła skarga, w której skarżący zarzuca organowi nierozpoznanie skargi w terminach określonych w przepisach kpa i brak wydania decyzji. Natomiast Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 12 lipca 2019 r., PULC zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. PULC, uzasadniając wniosek o oddalenie wniesionej skargi, podniósł, że w przedmiotowej sprawie czas rozpatrzenia przedmiotowej sprawy wynika z olbrzymiego wzrostu liczby skarg, które wpływają obecnie do Urzędu na działalność przewoźników lotniczych. W roku 2017 wpłynęło łącznie 7776 skarg oraz wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, natomiast w 2018 r. wpłynęło 16901 skarg w I i II instancji. Powyższe oznacza, że w roku 2018 nastąpił ponad 2-krotny wzrost liczby prowadzonych postępowań w porównaniu do analogicznego okresu w roku poprzednim, co pomimo ogromnych starań Urzędu, powoduje opóźnienia w rozpatrywaniu skarg. W ocenie organu jedną z przyczyn powyższej sytuacji, było wydanie przez Sąd Najwyższy w dniu 17 marca 2017 r. uchwały w sprawie o sygn. akt III CZP 111/16, którą to uchwałą przesądzono, iż termin przedawnienia roszczeń cywilnoprawnych wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 wynosi 1 rok. Ze względu na okoliczność, iż przepisy kodeksu cywilnego o przedawnieniu nie znajdują zastosowania do postępowań prowadzonych przez PULC, olbrzymia liczba roszczeń już przedawnionych została skierowana do rozpatrzenia przez PULC. Dla zapewnienia bezstronności i obiektywizmu w toku prowadzonych postępowań, sprawy rozpatrywane są zgodnie z kolejnością wpływu do Urzędu, a jednocześnie podejmowane są czynności w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Jednak zdaniem organu Pomimo tak znacznego wzrostu ilości skarg pasażerów, które wpłynęły w 2018 r., Komisja Ochrony Praw Pasażerów zakończyła w roku 2018 - ok. 1500 postępowań administracyjnych więcej w porównaniu do analogicznego okresu w roku 2017. Zdaniem PULC, mając zatem na uwadze powyższy stan faktyczny oraz treść art. 149 § 2 p.p.s.a. należy w niniejszej sprawie uznać za niecelowe wymierzanie organowi kary grzywny, która ma charakter fakultatywny. Powyższe stanowisko uzasadnia okoliczność, iż oceniając całokształt działań Prezesa Urzędu podjętych w rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić iż dążył on do rzetelnego i jednoznacznego jej rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1374/16). Dodatkowo nałożenie kary grzywny w ocenie Prezesa Urzędu jest niecelowe i niezasadne ze względu na ilość spraw, które wpływają z terenu całego kraju do Urzędu Lotnictwa Cywilnego oraz inne poza orzecznicze obowiązki nałożone na Prezesa Urzędu ustawą Prawo lotnicze. Z powyżej wymienionych przyczyn za niezasadne należy również uznać zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 p.p.s.a. tytułem zadośćuczynienia za niezałatwienie sprawy w wyznaczonym terminie. W piśmie procesowym z dnia 28 sierpnia 2019 r. skarżący powtórzył argumentację zawartą w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 8 i 9 p.p.s.a.).przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postacie - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi A. P. jest bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w zakresie rozpoznania skargi z dnia 7 marca 2019 r. na naruszenia przez przewoźnika lotniczego T. Sp. z o.o. przepisów rozporządzenia (WE) 261/2004. Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga dotyczy w bezczynności organu określonej w pkt. 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. (zob. art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a.) i jest dopuszczalna bowiem przed jej wniesieniem skarżący skierował do organu ponaglenie oraz uzupełnił w postępowaniu przed tut. Sądem braki formalne skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu administracji publicznej do podjęcia działań, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zd. 1 tej ustawy, sąd - uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z ww. podstawą prawną, sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Co więcej, zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W sprawie zawisłej przed tut. Sądem skarga była, wbrew stanowisku organu, częściowo zasadna. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustawowo określonym terminie załatwienia sprawy organ nie podjął czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt. 1-4 p.p.s.a. Organa administracji publicznej są zobowiązanie do działania zgodnego z prawem (art. 6 k.p.a.). Powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 1 i § 2 k.p.a.). W przepisie mającym charakter wiążący organa, w art. 35 k.p.a., ustawodawca określił terminy załatwienia spraw. Zgodnie z tym przepisem, niezwłocznie powinny zostać zatem załatwione sprawy, które można rozpatrzeć na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na podstawie faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). W art. 35 § 3 k.p.a. z kolei ustawodawca wyraźnie ustalił, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów załatwiania spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Wobec takiego ujęcia terminów załatwienia sprawy uznać należy, że jeżeli organ nie poinformuje stron o przyczynach niezałatwienia sprawy i nowym terminie jej załatwienia lub nie podjął innych działań (wynikających z przepisów procesowych, a mających na celu usunięcie przeszkody w końcowym załatwieniu sprawy), wówczas pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po analizie akt sprawy, stwierdza, że PULC nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym termin na wydanie decyzji w niniejszej sprawie wynosił co do zasady miesiąc od dnia wpływu skargi. Skarga skarżącego wpłynęła do organu w dniu 12 marca 2019 r. Do dnia wniesienia skargi do tut. Sądu PULC nie wydał decyzji w sprawie skargi A. P. o stwierdzenie naruszenia przez T. Sp. z o.o. praw pasażerów określonych przepisami rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie nr 295/91/EWG. Co więcej, pomimo ponaglenia, skierowanego przez skarżącego w dniu 7 maja r., organ nie załatwił sprawy; z akt zaś – na podstawie których Sąd orzeka – nie wynika, aby organ wydał decyzję w ww. sprawie przed datą wyroku, a jedynie w dniu 12 lipca 2019 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie. W efekcie tych okoliczności Sąd przyjął, że skarga zasługuje na uwzględnienie i konieczne jest zobowiązanie organu do rozpatrzenia omawianego pisma w terminie 30dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy i zakończenia postępowania w sposób zgodny z prawem (art. 149 § 1 pkt. 1 p.p.s.a.). W związku z tym, tut. Sąd uznał, że w sprawie organ dopuścił się niedopuszczalnej bezczynności, gdyż od dnia 12 marca 2019 r. nie załatwił sprawy z ze skargi skarżącego. Bezczynność ta – w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Organ nie tylko nie załatwił sprawy w terminie nakazanym ustawą, ale ani nie powiadomił skarżącej o przyczynach niezałatwienia jej w terminie z zakreśleniem nowego terminu, ale również nie sposób uznać, że PULC podjął jakiekolwiek czynności, rzeczywiście zmierzające do załatwienia sprawy. Od 6 miesięcy organ nie podejmuje w sprawie działań, które można byłoby uznać jako uzasadniające wydłużenie postępowania, nie wypełnia obowiązującej go dyspozycji art. 36 § 1 k.p.a. i narusza art. 35 § 1 - § 3 k.p.a. Takie zaniechanie organu jest więc sprzeczne z art. 6 k.p.a. i stanowi o rażącym naruszeniu ww. przepisów cogentis. Jest rzeczą prawnie oczywistą, że dla stwierdzenia bezczynności mającej charakter rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo tylko przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe, obiektywne naruszenie prawa (niedochowanie terminu). Wspomniane przekroczenie musi być znaczne, niezaprzeczalne, a nadto oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nacechowane ewidentnym niedbalstwem organu (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W konsekwencji w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Taka więc sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej; zwłaszcza, że organ całkowicie zaniechał poinformowania strony o przyczynach bezczynności i nie wyznaczył żadnego nowego terminu załatwienia sprawy. Należy też podkreślić, że nawet pomimo ponaglenia, wystosowanego przez pełnomocnika skarżącej, organ nie podjął żadnych działań dla załatwienia sprawy i nie wydał decyzji. Jedyną w zasadzie reakcją na wniosek skarżącej, było skierowane do stron postępowania już po wpłynięciu skargi na bezczynność pismo PULC z dnia 12 lipca 2019 r., w którym organ zawiadamia strony o wszczęciu postępowania w sprawie. Biorąc pod uwagę ww. okoliczności faktyczne i prawne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił czas braku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez PULC, jako znaczny. Okoliczności podniesione przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w odpowiedzi na skargę, w postaci znacznego i niespodziewanego wzrost liczby spraw, które w 2017 oraz w 2018 roku wpłynęły do tego organu (w konsekwencji uchwały Sądu Najwyższego z dnia 17 marca 2017 r. sygn. akt III CZP 111/16, przesądzającej o terminie przedawnienia roszczeń wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004), jak również starań tego Urzędu o możliwie jak najszybsze rozpoznawania wniosków, niewątpliwie przyczyniły się w konsekwencji do bezczynności organu. Tym niemniej, okoliczności te nie stanowią przesłanki wyłączającej rażący charakter stwierdzonej bezczynności – zwłaszcza, że PULC bezspornie naruszył przepis o informowaniu stron o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i do dnia orzekania przez tut. Sąd nie wydał żadnej decyzji w sprawie. Okoliczności te miały jednak znaczenie dla tut. Sądu w zakresie odstąpienia od wymierzeniu organowi z urzędu (brak było takiego skarżącego) grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Sąd uznał, że choć bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, to PULC nie można przypisać złej woli i umyślnego odwlekania wydania decyzji. Rzeczywiście, tak wielki napływ spraw o naruszenie prawa pasażerów, na który organ się powołuje mógł bowiem doprowadzić do faktycznych trudności w załatwieniu sprawy w terminie; ta zaś okoliczność uzasadnia odstąpienie przez Sąd od nakładania z urzędu grzywny lub zasądzania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości jednokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim (2018 r.), które zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2019 r. wynosiło 4.585,03 złotych. Tym niemniej, niezbędnym w sprawie stało się zobowiązanie PULC przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do załatwienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy A. P. o stwierdzenie naruszenia praw pasażerów określonych przepisami rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie nr 295/91/EWG, w związku z lotem z dnia [...] września 2018 r. o oznaczeniu kodowym [...]. wykonanego na trasie A. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 4 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.