VII SAB/Wa 98/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Artur Kuś, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi A.K. i S. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] I. stwierdza przewlekłość prowadzenia postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie legalności przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr ew. [...] w m. [...], gm. [...], będącej własnością A.i S. K.; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; III. stwierdza, że przewlekłość prowadzenia postępowania nie miała charakteru rażącego; IV. oddala skargę w pozostałej części; V. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżących A.K. i S.K. solidarnie kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SAB/Wa 98/19 UZASADNIENIE A.i S. K. wnieśli ([...] lipca 2019r. wpływ do organu) skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] oraz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który w ich ocenie pozwala na przewlekłe działanie organu powiatowego. Zarzucali jednak głównie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy i domagali się: 1) zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego, 2) dokonania kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, 3) zobowiązania [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie, 4) orzeczenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 5) wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości. Opisując stan faktyczny sprawy wskazali, że wniosek sąsiadów A. i A. N.z dnia [...].07.2018r., dotyczący kontroli ich nieruchomości, nie powinien być rozpatrywany, gdyż nie spełniał kryteriów z art. 61 i art. 64 k.p.a., jednak Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął skargę do rozpoznania. W pismach z dnia [...].12.2018r., [...].12.2018r., [...].01.2019r., [...].01.2019r., domagali się od organu powiatowego wydania decyzji, wobec przeprowadzenia w dniu [...].08.2018r. czynności kontrolnych na ich działce. W dniu [...].02.2019r. i [...].03.2019r. złożyli pisma ponaglające do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i do Wojewody. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dotychczas nie wydał stosownego aktu administracyjnego. Tym samym organ naruszył art. 35 § 3 k.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także naruszył zasadę zaufania do organów administracji oraz zasadę szybkości postępowania. Wobec upływu kilku miesięcy i braku rozstrzygnięcia sprawy przez PINB, wnieśli ponaglenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który uznał ponaglenie za zasadne i zobowiązał PINB do zajęcia stanowiska w terminie miesiąca. Następnie organ powiatowy wydał postanowienie nr [...] z dnia [...].12.2018r. (o odmowie wszczęcia postępowania), ale doręczył tylko sąsiadom N., wskazując, że skarżący nie byli stroną, ani adresatami postanowienia. W ocenie skarżących Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego chciał ukryć to postanowienie przed nimi. Dalej wskazali, że przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi na bezczynność jak i przewlekłość organu jest ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W obu przypadkach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, ich zastosowanie jest obowiązkowe w razie stwierdzenie jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 709/12). W związku ze skargą A.i S. K. na bezczynność jak i przewlekłość, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przekazał Sądowi wyjaśnienia, wnosząc o jej oddalenie. Odnosząc się do kwestii rozpatrywania wniosku A. i A. N. z dnia [...].07.2018r., dotyczącego zabudowy działki nr ew. [...], będącej własnością małżonków K., organ wskazał, że wniosek spełniał wymogi określone w art 64 k.p.a., dlatego dokonano czynności kontrolnych. Po przeprowadzonej kontroli, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], postanowieniem z dnia [...].12.2018r. nr [...] - odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek A. i A. N. z dnia [...].07.2018r., dotyczący legalności wybudowania i użytkowania budynku mieszkalnego, odprowadzania ścieków, usytuowania zjazdu do posesji z drogi powiatowej, zgłoszenia budowy ogrodzenia oraz podwyższenia terenu na działce nr ew. [...] w miejscowości [...]. W dniu [...].12.2018r. PINB w [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie przydomowej oczyszczalni ścieków o przepustowości 0,9 m3 na dobę, z drenażem rozsączającym, zlokalizowanej na działce o nr [...], będącej własnością A. i S. K.. Przedmiotowe postępowanie prowadzone było z urzędu, a nie na wniosek sąsiadów N.. Wobec powyższego za nieuzasadnione organ uznał zarzuty przyjęcia do realizacji skargi niespełniającej kryteriów prawnych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...].12.2018r. zobowiązał A. i S. K. - do sporządzenia i przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych przy budowie przydomowej oczyszczalni ścieków, zrealizowanej w innej lokalizacji niż na załączniku graficznym do zgłoszenia. Odnosząc się do kwestii żądań wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że A. i S. K. byli informowani pismem z dnia [...].12.2018r, że postanowieniem z dnia [...].12.2018r, odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek A. i A. N. z dnia [...].07.2018r. Postępowanie z tego wniosku nie zostało wszczęte, nie jest prowadzone i w związku z tym nie ma możliwości jego umorzenia. Wyjaśnień w przedmiotowej kwestii udzielono również w dniu [...].12.2018r. podczas wizyty skarżącej w PINB, oraz pismami z dnia [...].01.2019r., a także [...].02.2019r. Ponadto w piśmie z dnia [...].02.2019r. organ poinformował skarżących, że w przypadku powielania wniosków o wydanie decyzji, bez wskazania nowych okoliczności, zastosowanie będą miały przepisy art. 239 § 1 k.p.a. Tym samym w opinii organu, skarga małżonków K. jest nieuzasadniona. Postępowanie w sprawie budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...], będącej własnością A. i S. K. nie było w ogóle prowadzone, o czym skarżący byli wielokrotnie informowani. Nie było możliwości zakończenia postępowania w formie decyzji. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...].08.2018r. organ nie stwierdził nieprawidłowości w tym zakresie. Ustalono, że budynek rozbudowano legalnie na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...].09.2011r., znak [...]. W dniu [...].08.2015r. dokonano zawiadomienia o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego. Do zawiadomienia nie wniesiono sprzeciwu. Podczas kontroli właściciele przedstawili aktualny protokół przeglądu przewodów kominowych, co do których nie stwierdzono uwag. Budynek jest w dobrym stanie technicznym, zatem nie wystąpiły podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego. Po uwzględnieniu przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].11.2018r. nr [...], skargi na bezczynność, organ powiatowy podjął działania mające na celu wywiązanie się z nałożonego obowiązku zajęcia stanowiska w sprawie, w terminie miesiąca od otrzymania postanowienia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].12.2018r. nr [...], odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek A.i A. N. z dnia [...].07.2018r. Jednocześnie PINB w dniu [...].12.2019r., postanowieniem nr [...] zobowiązał A. i S. K. do przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych przy budowie przydomowej oczyszczalni ścieków zrealizowanej w innej lokalizacji niż wskazana na załączniku graficznym do zgłoszenia. Powyższe działania wypełniły obowiązek nałożony postanowieniem [...]WINB nr [...] z dnia [...].11.2018r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...].02.2019r., uchylił zaskarżone postanowienie nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przedmiotową sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zakończył wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...].06.2019r., którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie przydomowej oczyszczalni ścieków, na działce będącej własnością A.i S.K.. W kwestii pozostałych elementów zagospodarowania działki, organ nie stwierdził nieprawidłowości podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...].08.2018r., które mogłyby skutkować wszczęciem postępowań administracyjnych. Odnosząc się do zarzutu ukrywania postanowienia nr [...] z dnia [...].12.2018r., organ wskazał, że na każdym etapie A. K. miała zapewniony wgląd do akt sprawy. Podnoszona w skardze kwestia "manipulacji dowodowej w numeracji sygnatur" stanowiła omyłkę, co wielokrotnie wyjaśniano - która nie miała żadnego wpływu na rozpatrzenie sprawy. Ponadto organ wskazał, że skarżący K. "zasypują PINB i Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...]" wnioskami i skargami składanymi w wielu sprawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Sąd stwierdza, że rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] i jest dopuszczalna formalnie, gdyż przed jej wniesieniem skarżący skierowali do organu II instancji wymagane ponaglenie. Oceniając to, czy doszło do zarzuconej w skardze przewlekłości w załatwieniu sprawy wskazać należy, że przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "przewlekłość postępowania". Przyjmuje się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Przewlekłość postępowania ma miejsce wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie ustawowym, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można też mówić wówczas, gdy organ nie dochowuje należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie dokonuje czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy znaczenia. Zatem przewlekłość postępowania ma miejsce, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle, trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy, a nie tylko rachunkowo obliczonego czasu jego trwania. Znaczenie ma także wywiązywanie się organu z obowiązków informacyjnych względem stron, co do przewidywanej długości trwania postępowania. Przedmiotowa skarga jest zasadna, jeśli zważyć, iż jej istotą była ochrona interesów obywateli w sytuacji w której dochodzi do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w zakresie czasu w jakim sprawa powinna być rozpoznana, co w okolicznościach faktycznych sprawy powodowało dla skarżących stan niepewności prawnej. Stan niepewności prawnej związany był z faktem wykonania przez organ w dniu [...] sierpnia 2018r. na działce skarżących czynności kontrolnych - na wniosek A. i A. N. z dnia [...].07.2018r., dotyczący legalności wybudowania i użytkowania budynku mieszkalnego, odprowadzania ścieków, usytuowania zjazdu do posesji z drogi powiatowej, zgłoszenia budowy ogrodzenia oraz podwyższenia terenu. Od tego czasu do dnia wydania postanowieniem z dnia [...].12.2018r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek A. i A. N. z dnia [...].07.2018r., upłynęło 4 miesiące. Jednak w tym samym dniu ([...].12.2018r.) organ wszczął postępowanie z urzędu w sprawie przydomowej oczyszczalni ścieków. Postanowieniem nr [...] z dnia [...].12.2018r. zobowiązał A. i S. K. - do sporządzenia i przedstawienia oceny technicznej. Przypomnienia wymaga, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2018r., na podstawie art. 37 § 6 k.p.a., po rozpatrzeniu ponaglenia A. K.z dnia [...].11.2018r. w związku z brakiem wydania przez PINB w [...] decyzji po przeprowadzonej kontroli na działce nr ewid. [...] w m. [...] - uznał ponaglenie za zasadne. Stwierdził, że bezczynność nie miała cech rażącego naruszenia prawa, oraz zobowiązał organ powiatowy do zajęcia stanowiska w terminie miesiąca od dnia otrzymania postanowienia. Organ odwoławczy uznał wówczas, że PINB w [...] po przeprowadzeniu na działce skarżących, czynności kontrolnych nie podjął rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne w formie przypisanej prawem, tj. decyzji administracyjnej. Nie zawiadomił stron o dalszym toku postępowania (brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania, czy też postanowienia o odmowie jego wszczęcia). Ponadto organ powiatowy dopiero w dniu [...].10.2018r. wystąpił do Starostwa Powiatowego w [...] o przekazanie dokumentacji związanej z budową przydomowej oczyszczalni ścieków zlokalizowanej na ww. nieruchomości. W tym kontekście przypomnieć należy, że organ powiatowy zawiadomieniem z dnia [...].07.2018r. poinformował skarżących o zamiarze przeprowadzenia czynności kontrolnych na ich nieruchomości. W dniu [...].08.2018r. dokonano kontroli działki nr ew. [...], a następnie pismem z dnia [...].10.2018r. PINB w [...] wystąpił do Starostwa Powiatowego o przekazanie dokumentacji związanej z budową przydomowej oczyszczalni ścieków zlokalizowanej na ww. nieruchomości. Zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Art. 36 k.p.a. stanowi, że "§ 1. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. § 2. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. " Zatem w zakreślonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego terminie - organ nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub innego aktu. Jednocześnie w dacie wydawania wyroku przez tut. Sąd, w aktach sprawy znajdowały się już: postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].12.2018r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek A. i A. N. z dnia [...].07.2018r., oraz decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].06.2019r., nr [...], którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie przydomowej oczyszczalni ścieków. Tym samym postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu administracyjnego stało się bezprzedmiotowe i podlegało w związku z tym umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Skoro przed wniesieniem skargi w niniejszej sprawie, doszło do wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego – postanowienia, a następnie decyzji, to brak było podstaw do zobowiązania organu do wydania aktu. Mimo, że odpadła podstawa do zobowiązania organu do wydania aktu, to nadal istniała podstawa do oceny prowadzonego przez organ postępowania w zakresie opieszałości. Sąd uznał, że zaistniała w sprawie przewlekłość – jest naganna lecz nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Dokonując takiej oceny naruszenia, Sąd wziął pod uwagę, że dla stwierdzenia, że przewlekłość organu miała charakter rażący nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Przekroczenie terminu musi być znaczne i oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W tym przypadku Sąd ocenia opóźnienie skarżonego organu w wydaniu aktu (uwzględniając całą działalność organów nadzoru budowlanego) jako "zwykłe". Zdaniem Sądu organowi nie można przypisać złej woli i umyślnego odwlekania wydania decyzji. Akta sprawy dokumentują, że skarżąca miała pełną wiedzę o okolicznościach sprawy i wydaniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...].12.2018r. postanowienia nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek A. i A. N. oraz kontynuowaniu postępowania z urzędu w określonym aspekcie. Uzasadniało to odstąpienie od wymierzenia organowi grzywny i dlatego Sąd oddalił skargę w tym zakresie. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając – stosownie do treści art. 205 § 2 p.p.s.a. wysokość wpisu od skargi (100 zł).