VII SAB/Wa 98/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie: sędzia WSA Artur Kuś (spr.), asesor WSA Paweł Konicki, , po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w sprawie rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy znak UD-III-WAB.6730.109.2023.JWI oddala skargę 1. W. Spółdzielnia Mieszkaniowa z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca"), zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z 17 kwietnia 2024 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy (dalej także: "Prezydent m.st. Warszawy", "organ") w przedmiocie bezczynności w sprawie rozpoznania wniosku, znak: UD-III-WAB.6730.109.2023JWI RO/16942/23, i wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na dz. ewid. nr [...] z obr. [...] przy ul. [...] w W., która to bezczynność polega w ocenie skarżącej na pozostawieniu ww. wniosku bez rozpoznania pomimo nie wydania postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, o co wnioskowała skarżąca. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie prawa, tj.: art. 35 w zw. z art. 64 § 2 oraz art. 98 § 1 i art. 101 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: "k.p.a.") poprzez: a) nie wydanie postanowienia w przedmiocie wniosku W. Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w W. o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a.; b) pozostawienie w piśmie z 11 października 2023 r. bez rozpoznania złożonego przez W. Spółdzielnię Mieszkaniową z siedzibą w W. wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na dz. ewid. nr [...] z obr. [...] przy ul. [...] w W., pomimo wcześniejszego wystąpienia przez W. Spółdzielnię Mieszkaniową z siedzibą w W. z Wnioskiem o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: a) na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a.), o stwierdzenie, że organ – Prezydent m.st. Warszawy dopuścił się bezczynności, oraz zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na dz. ewid. nr [...] z obr. [...] przy ul. [...] w W.; b) na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. o stwierdzenie, że bezczynność organu – Prezydenta m.st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; c) na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz skarżącej W. Spółdzielni Mieszkaniowej w W. od organu – Prezydenta m.st. Warszawy zwrotu kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Skarżąca w uzasadnieniu podniosła, że pismem z 22 września 2023 r. wniosła o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na dz. ewid. nr [...] z obr. [...] przy ul. [...] w W. [...]. Wezwaniem z 27 września 2023 r. Zarząd Dzielnicy B. m.st. Warszawy wezwał skarżącą do usunięcia braków formalnych ww. wniosku. Wobec powyższego skarżąca wniosła o wydanie postanowienia o zawieszeniu przedmiotowego postępowania administracyjnego na podstawie art. 98 § 1 w zw. z art. 101 k.p.a. do czasu skompletowania dokumentacji wskazanej w wezwaniu do usunięcia braków formalnych wniosku. Wniosek ten pochodził zatem od strony, na żądanie której niniejsze postępowanie zostało wszczęte. W odpowiedzi na wniosek o zawieszenie postępowania, Zarząd Dzielnicy B. m.st. Warszawy nie wydał postanowienia o zawieszeniu postępowania, lecz poinformował skarżącą pismem z 11 października 2023 r., że z powodu nieusunięcia braków formalnych ww. wniosku w terminie, pozostawia wniosek ten na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. bez rozpoznania. Jak wynikało z treści ww. pisma, Zarząd Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy nie rozważył, czy zawieszeniu postępowania sprzeciwiały się inne strony albo czy zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu. W związku z treścią ww. pisma Zarządu Dzielnicy B. m.st. Warszawy o pozostawieniu wniosku skarżącej bez rozpoznania, świadczącego w ocenie skarżącej o braku zamiaru wydania postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a., skarżąca wniosła pismem z 13 listopada 2023 r. na podstawie art. 37 k.p.a. ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. W tym stanie sprawy SKO w Warszawie postanowieniem nr KOC/7090/Ar/23 z 28 listopada 2023 r. orzekło, że organ rozpatrujący sprawę nie dopuścił się bezczynności. W ocenie skarżącej zawieszenie lub odmowa zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. winna nastąpić w formie postanowienia, stosownie do art. 101 k.p.a. Nadto, obowiązkiem organu tj. Prezydenta m.st. Warszawy przed wydaniem postanowienia o pozostawieniu ww. wniosku bez rozpoznania, było uprzednie wydanie – po rozważeniu czy nie sprzeciwiały się temu inne strony oraz czy zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu – postanowienia o zawieszeniu tego postępowania. Skarżąca wskazała, że nie jest trafnym stanowisko, zgodnie z którym organ może wydać postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego dopiero po jego skutecznym wszczęciu, czyli wówczas dopiero gdy do tegoż organu wpłynął kompletny i pozbawiony braków formalnych wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Bowiem prowadziłoby to do wniosku, iż w okresie pomiędzy dniem doręczenia organowi żądania strony aż do dnia, w którym strona uzupełniła braki formalne żądania, postępowanie administracyjne nie toczy się, a zatem nie ma możliwości jego zawieszenia. Zdaniem skarżącej takie stanowisko jest błędne i pozostaje w oczywistej sprzeczności z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z 3 września 2013 r. w sprawie o sygn. I OPS 2/13. Z powyższego skarżąca wywiodła wniosek, iż postępowanie w przedmiocie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy zostało wszczęte w dniu, w którym do Urzędu Dzielnicy B. m. st. Warszawy wpłynął przedmiotowy Wniosek W. Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w W. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. W ocenie skarżącej nie budzi również sporu, że w postępowaniu wszczętym przez skarżącą nie mamy do czynienia z okolicznościami wskazanym w art. 61a § 1 k.p.a. W dalszej części wywodów uzasadnienia skarżąca przytoczyła na poparcie swego stanowisko szereg orzeczeń sądów administracyjnych (w tym m.in. wyrok NSA z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt II GSK 234/22, wyrok NSA z 13 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1405/05, wyrok WSA w Gliwicach z 28 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 766/19), wskazując na ugruntowaną linię orzeczniczą sądowoadministracyjną aprobującą stanowisko, zgodnie z którym, organ administracji publicznej stwierdzając braki formalne wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego winien wezwać stronę inicjującą do uzupełnienia braków formalnych podania w trybie art. 64 § 2 k.p.a., niemniej jednak dniem wszczęcia postępowania będzie dzień doręczenia organowi pierwszego pisma w sprawie, a nie dzień uzupełnienia braków formalnych tego pisma, nawet jeżeli podanie to nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Wobec powyższego skarżąca na gruncie niniejszej sprawy stwierdziła, że już 22 września 2023 r. tj. w dniu, w którym organ otrzymał przedmiotowy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i to od tego dnia organ winien konsekwentnie stosować przepisy k.p.a., a w szczególności art. 98 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy skarżąca jako wnioskodawca wystąpiła o zawieszenie tegoż postępowania, a nie sprzeciwiały się temu inne strony oraz nie zagrażało to interesowi społecznemu. W szczególności, podniosła skarżąca, nie można wobec powyższego twierdzić, że do momentu uzupełnienia braków formalnych wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, skarżąca nie mogła na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. domagać się zawieszenia przez organ postepowania administracyjnego. Nie istnieje bowiem żaden przepis, z którego wynikałaby niemożliwość wydania przez organ postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania, przed uzupełnieniem braków formalnych wniosku inicjującego postępowanie, po ustaleniu, że nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Zdaniem skarżącej jest wręcz przeciwnie, gdyż zarówno przepisy k.p.a. jak i orzecznictwo potwierdzają, iż po stronie organu istnieje obowiązek rozpatrzenia każdego wniosku o zawieszenie postępowania i to bez względu na fazę postępowania, w której wniosek taki został doręczony organowi prowadzącemu to postępowanie. A zatem art. 98 § 1 k.p.a. znajdzie zastosowanie już od chwili wszczęcia postępowania, a skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Zdaniem skarżącej ugruntowana linia orzecznicza sądów administracyjnych upoważnia ją, wobec pozostawienia przez organ na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. ww. wniosku bez rozpoznania, wnieść skargę na bezczynność organu na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Bowiem Prezydent m. st. Warszawy pozostaje w bezczynności nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie została załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, mylnie sądząc, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia wydaniem decyzji administracyjnej. W odniesieniu do wniosku o stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, skarżąca zaznaczyła, że opisana wyżej bezczynność w toku postępowania o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy przybrała postać kwalifikowaną, wobec naruszenia art. 64 § 2, art. 98 § 1 oraz art. 101 § 1 k.p.a., w sposób oczywisty i niewątpliwy, a nadto nacechowany złą wola organu i zlekceważeniem skarżącej. 2. W odpowiedzi na skargę, Prezydent m.st. Warszawy wniósł o jej oddalenie. W pierwszej kolejności organ przytoczył rys historyczny i tok czynności podjętych w niniejszej sprawie. Organ wskazał, że W. Spółdzielnia Mieszkaniowa z siedzibą w W. w dniach 21-22 września 2023 r., złożyła 80 wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Wnioski nie spełniały wymogów formalnych, dlatego pismem z 27 września 2023 r. wezwano skarżącą do usunięcia braków w złożonym wniosku. Jednocześnie poinformowano inwestora, iż nie uzupełnienie wniosku spowoduje pozostawienie go bez rozpoznania. Po upływie terminu wyznaczonego w wezwaniu, zgodnie z brzmieniem art. 64 § 2 k.p.a. poinformowano inwestora o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. W dalszej kolejności Organ odniósł się do wniosku o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 i art. 101 k.p.a., mając na uwadze art. 9 k.p.a. wyjaśnił, że przepisy nie przewidują możliwości zawieszenia postępowania w przypadku nie uzupełnienia braków formalnych we wniosku inicjującym postępowanie. Jedyną konsekwencją nie zastosowania się do wezwania o uzupełnienie braków formalnych jest pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W niniejszej sprawie 13 listopada 2023 r. skarżąca złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie ponaglenie na bezczynność Zarządu Dzielnicy B. m.st. Warszawy, z uwagi na pozostawienie bez rozpoznania wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. SKO w Warszawie postanowieniem z 13 grudnia 2023 r. uznało powyższe ponaglenie za nieuzasadnione. Wobec powyższego, w ocenie organu, wydanie w przedmiotowej sprawie na wniosek skarżącej postanowienia o zawieszeniu postępowania nie było możliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. 1. Istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w sytuacji nieusunięcia w terminie wskazanych przez organ braków formalnych złożonego wniosku o wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy, można skutecznie złożyć skargę na bezczynność organu, powołując się na brak zawieszenia tego postępowania przez organ (art. 98 § 1 k.p.a.). Zdaniem organu, brak uzupełnienia we wskazanym terminie wniosku powoduje pozostawienie go bez rozpoznania (na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.). Zdaniem skarżącej, organ w takiej sytuacji powinien wydać postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania (art. 101 § 1 k.p.a.) i dopiero po uprawomocnieniu tego postanowienia mógł ewentualnie pozostawić podanie bez rozpoznania. 2. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej "p.p.s.a."), przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań organów administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na nie obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. NSA uchwałą z 3 września 2013 r. (sygn. akt I OPS 2/13) wyjaśnił, że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Skarga w sprawie niniejszej była dopuszczalna formalnie, gdyż przed jej wniesieniem skarżąca złożyła wymagane ponaglenie. Oceniając to, czy doszło do zarzuconej bezczynności w załatwieniu sprawy wskazać należy, że pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. Bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Z art. 37 § 1 k.p.a. wynika, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, co oznacza, że w tej samej sprawie nie może jednocześnie w tym samym zakresie występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 204/22). Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W przypadku nieusunięcia braków formalnych nie dochodzi do etapu rozstrzygania sprawy, ponieważ zakończy się ona jeszcze na etapie formalnym. Pozostawienie podania bez rozpoznania nie jest aktem administracyjnym stanowiącym rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, lecz stanowi czynność materialno-techniczną. W orzecznictwie wskazuje się, że czynność pozostawienia podania bez rozpoznania zwalnia z zarzutu bezczynności wówczas, gdy jest prawidłowa, tj. gdy została poprzedzona zasadnym wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych (por. wyrok NSA z 4 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 1374/19). 3. Zatem ocena zarzutu bezczynności organu w kontrolowanej sprawie była uzależniona od ustalenia czy Zarząd Dzielnicy B. m. st. Warszawy, wykonujący na podstawie przepisów ustrojowych Miasta Stołecznego Warszawy zadania i czynności w sprawach o wydanie decyzji ustalających warunki zabudowy, ustawowo należących do kompetencji Prezydenta m. st. Warszawy, zasadnie wezwał W. Spółdzielnię Mieszkaniową do usunięcia braków wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zdaniem Sądu, rację w tym sporze mają organy a nie strona skarżąca, z kilku zasadniczych względów. Po pierwsze - wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest podaniem kwalifikowanym. Podanie to musi odpowiadać wymogom formalnym, określonym w art. 64 § 1 k.p.a. oraz spełniać wymagania, określone w art. 52 ust. 2 pkt 1, 1a i 2 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., dalej: "u.p.z.p."). W ocenie Sądu, za zasadne należy uznać wezwanie skarżącej do usunięcia braków w złożonym wniosku. Zgodnie bowiem z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w postaci: a) elektronicznej - w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych albo b) papierowej. Dodatkowe wymogi, które musi spełniać mapa zasadnicza lub mapa ewidencyjna dołączona do wniosku należy wywieść z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., co również zasadnie uwzględnił organ. Art. 52 ust. 2 pkt 1a w zw. z art. 64 u.p.z.p. wskazuje, że wniosek powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem. Za prawidłowe należy więc uznać wezwanie skarżącej do usunięcia braku wniosku, wymienionego w pkt 2 wezwania. Wymieniony w pkt 4 wezwania brak formalny wniosku znajdował oparcie w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a w zw. z art. 64 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem wniosek powinien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej. Za nieprawidłowe natomiast Sąd uznał wzywanie wnioskodawcy do usunięcia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. braków wniosku, wymienionych w pkt 3 i 5 wezwania. Obowiązek wykazania dostępu do drogi publicznej stanowi kwestię materialnoprawną, ocenianą przez pryzmat art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z przepisów art. 52 ust. 2 pkt 1, 1a i 2 w zw. z art. 64 u.p.z.p. nie sposób wywieść, by brak wykazania dostępu do drogi publicznej stanowił brak formalny wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Konsekwencją nie wykonania wezwania do dostarczenia dokumentów potwierdzających zapewnienie dostępu inwestycji do infrastruktury technicznej, w tym w zakresie dostaw energii, dostaw wody i odbioru ścieków socjalno-bytowych oraz sieci ciepłowniczej, również nie mogło być pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Ocena co do spełnienia warunku, określającego że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu musi być wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.), może skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy. Niewykazanie przez wnioskodawcę spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. na wstępnym etapie sprawy, nie mogło być uznane za nieusunięcie braku formalnego wniosku. Określony rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy (Dz.U. z 2021 r., poz. 2462) wzór formularza wniosku o ustalenie warunków zabudowy przewiduje w pkt 10 jako załączniki do wniosku dokumenty potwierdzające zapewnienie dostępu inwestycji do infrastruktury technicznej oraz inne załączniki (w tym np. dokumenty, które pozwolą na ocenę spełnienia warunku dostępu do drogi publicznej). Dokumenty te stanowić jednak mają materiał dowodowy sprawy przedłożony przez stronę już na etapie składania wniosku. Nie mogą być uznane za wymóg formalny wniosku o ustalenie warunków zabudowy, którego nieusunięcie rodzi dla wnioskodawcy konsekwencje w postaci pozostawienia jego wniosku bez rozpoznania. Organ wadliwie wezwał skarżącą w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do ewentualnego dostarczenia potwierdzenia uiszczenia opłaty skarbowej. Wezwanie do uiszczenia opłaty skarbowej należnej od wniosku reguluje bowiem art. 261 k.p.a. Sankcją za ewentualne nieuiszczenie należnej opłaty skarbowej jest zwrot podania. Z uwagi jednak na wezwanie skarżącej do dostarczenia potwierdzenia uiszczenia opłaty skarbowej tylko w sytuacji, jeżeli obowiązek uiszczenia takiej opłaty wynika z ustawy z 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2022 r., poz. 2142), Sąd uznał, że wadliwy tryb wezwania nie wpływa w sposób istotny na zasadność rozpoznawanej skargi. Charakter skierowanego wezwania oraz okoliczność, iż wnioskodawczyni jako użytkownik wieczysty terenu, którego dotyczy wniosek, jest zwolniona z obowiązku uiszczenia opłaty skarbowej, nie wpływa na ocenę prawidłowości pozostawienia wniosku bez rozpoznania z uwagi na niespełnienie wymagań, określonych w u.p.z.p. Stwierdzone nieprawidłowości co do częściowo błędnego wezwania wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych wniosku nie wpływają na zasadność skargi. Niezależnie bowiem od wymienionych wadliwości, skarżąca nie zadośćuczyniła wezwaniu do usunięcia braków wniosku w żaden sposób. Złożony wniosek nie został – po wystosowaniu w tym zakresie prawidłowego wezwania - uzupełniony o elementy, wymagane przez art. 52 ust. 2 pkt 1, 1a i 2 w zw. z art. 64 u.p.z.p. Tym samym zakończenie przez organ sprawy poprzez pozostawienie wniosku bez rozpoznania Sąd ocenił jako prawidłowe. Konsekwencją powyższego stwierdzenia jest uznanie, że organ nie pozostaje w sprawie bezczynny. Po drugie – podkreślić trzeba, że przedmiotem postępowania w stosunku do którego zarzucono organom bezczynność jest postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wskazać zatem należy "początek" i "koniec" tego postępowania. Nie ulega wątpliwości Sądu to, że "początkiem" postępowania był dzień złożenia przez skarżącą wniosku do organu. Zgodnie bowiem z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.), zaś datą wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną jest dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (art. 61 § 3a k.p.a.). Zatem, skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2-3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie nie krótszym niż siedem dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, czy samo pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania (por. wyrok WSA w Łodzi z 22 listopada 2023 r., sygn. akt III SAB/Łd 182/23). Z kolei, za "koniec" przedmiotowego postępowania należy uznać pozostawienie wniosku przez organ bez rozpoznania w wyniku nieuzupełnienia w terminie wskazanych braków formalnych wniosku. Pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia, jako czynność materialno-techniczna, nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, a tym samym nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Natomiast, jeżeli w ocenie składającego wniosek jego wniosek spełnił kryterium kompletności, może on złożyć skargę na bezczynność organu. Wówczas wynik tego postępowania przesądzi o tym, czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne, a zatem czy organ pozostawał bezczynnym w sprawie (por. wyrok WSA w Łodzi z 14 grudnia 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 585/23). Podsumowując, niniejsze postepowanie zostało wszczęte wnioskiem strony a zakończone pozostawieniem podania bez rozpoznania. Zatem tylko tak zakreślone postępowanie administracyjne może być przedmiotem skargi na bezczynność organu. Po trzecie – w ocenie Sądu, wskazane wyżej ramy postępowania administracyjnego wykluczają możliwość skargi na bezczynność czynności incydentalnych (wpadkowych) w ramach tego postępowania głównego. Inaczej mówiąc, złożony przez skarżącą w trakcie tego postępowania (tj. w czasie przewidzianym do uzupełnienia wniosku) wniosek o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. nie mógł być objęty odrębną skargą na bezczynność w tym zakresie. Zatem całkowicie bezzasadne są wnioski skarżącej, że w takiej sytuacji organ powinien w pierwszej kolejności rozpatrzeć wniosek w sprawie zawieszenia postępowania i wydać stosowne postanowienie w trybie art. 101 § 1 k.p.a. Podkreślić trzeba, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 k.p.a. Wniosek o zawieszenie postępowania nie wszczyna natomiast odrębnego postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 k.p.a. Wniosek taki składany jest w toku prowadzonego już postępowania "głównego" i ma charakter wpadkowy. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego. Dopiero w sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania mimo, że nie zachodzą przesłanki uzależniające podjęcie tej czynności materialno-technicznej to pozostaje on w bezczynności, gdyż w istocie odmawia rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 20 czerwca 2023 r., sygn. akt II SAB/Bd 40/23). Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie, gdyż organ zasadnie wskazał na braki formalne wniosku, które nie zostały w terminie uzupełnione. Po czwarte – podkreślić trzeba, że o ustalenie warunków zabudowy do tego samego terenu można złożyć nieograniczoną przez żadną normę prawną liczbę wniosków. W związku z tym dopuszczalne jest toczenie się równolegle kilku postępowań odnośnie do tego obszaru i w konsekwencji wydanie decyzji dotyczącej tego samego rodzaju inwestycji wielu wnioskodawcom. Przepis art. 63 ust. 1 u.p.z.p. dopuszcza w sposób wyraźny możliwość wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tego samego terenu zarówno kilku wnioskodawcom, jak również jednemu wnioskodawcy, który wystąpił z wnioskiem lub też uzyskał już wcześniej ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla tego terenu. Niemniej jednak warunkiem dopuszczalności wystąpienia z więcej niż jednym wnioskiem przez tego samego wnioskodawcę odnośnie do tego samego terenu jest odmienność planowanych zamierzeń inwestycyjnych. Istotną okolicznością umożliwiającą wydanie kilku decyzji temu samemu podmiotowi jest więc to, aby wnioski dotyczyły innych inwestycji na tym samym terenie. Zarówno teren jak i zamierzenie należy przy tym oceniać funkcjonalnie a nie stricte literalnie (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1756/21). Zatem nic nie stoi na przeszkodzie w niniejszej sprawie, aby wnioskodawca (po ewentualnym uzupełnieniu w odpowiednim dla niego czasie wymogów formalnych wniosku) złożył kolejne wnioski o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy. 4. Z tych wszystkich przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.