VII SO/Wa 10/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska po rozpoznaniu w dniu 19 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku J. W. o wymierzenie grzywny Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego za nieprzekazanie akt sprawy do Sądu postanawia: oddalić wniosek o wymierzenie grzywny Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego J. W. w dniu [...] marca 2016 r. (data wpływu do Sądu) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wymierzenie grzywny Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanemu za nieprzekazanie akt do sprawy zarejestrowanej w sądzie pod sygnaturą VII SA/Wa 2563/15 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia. W uzasadnieniu wskazała, że organ co prawda przekazał do Sądu skargę wraz z aktami administracyjnymi w terminie 30 dni, jednakże cyt.: "przekazane akta nie stanowią całości akt sprawy na podstawie której można by było oceniać stan prawny i faktyczny spornej inwestycji na działce nr [..] we wsi [...] gm. [...] w dniu orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ani przez Naczelny Sąd Administracyjny, do którego sprawa ponownie trafi ze skargą kasacyjną." W ocenie wnioskodawczyni, cyt.: "Akta organu I instancji – Wojewody [...] są w totalnym bałaganie. Nie posiadają kart przeglądowych, poszczególne karty akt nie posiadają numerów kolejnych, ani nie są ułożone chronologicznie. Nie posiadają istotnych dokumentów, które miałyby wpływ na wynik rozstrzygnięcia sądu i jego uzasadnienie". Dalej wnioskodawczyni wymieniła dokumenty, których w jej ocenie brakuje w aktach administracyjnych oraz podniosła, że gdyby nie fakt braku wymienionych przez nią dokumentów, to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie oddaliłby skargi wyrokiem z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1207/13 bezpodstawnie twierdząc, iż J. W. nie ma przymiotu strony. Natomiast uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2014 r., II OSK 2302/14 i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2563/15 byłoby zupełnie inne. Zdaniem wnioskodawczyni, w aktach brak jest dokumentów świadczących na okoliczność sporządzenia projektu zagospodarowania działki na nieaktualnej mapie od strony północnej kwestionowanego obiektu budowlanego. Mapa została sprostowana przez stosowne starania właścicielki działki Nr [...] decyzją Wojewody [...] Wydział Geodezji i Kartografii. Organ skarżony powinien te dokumenty posiadać. Problem ten był kilkakrotnie podnoszony w toczących się postępowaniach administracyjnych przed organem skarżonym jak również przed organem I instancji. Tym samym nie zachowano wymogów § 271 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z dnia 15 czerwca 2002 r. Nr 75, poz. 690) w zakresie bezpieczeństwa pożarowego wielkich obszarów leśnych. Odległość budynku od lasu wynosi 4 m, zamiast minimum 12 m. Inwestycja nie posiada zaprojektowanych dróg dojazdowych z drogi publicznej wiejskiej ani dróg pożarowych. Dodatkowo wnioskodawczyni wskazała, że uzgodnienie pod względem wymagań higieniczno - zdrowotnych nr 21/07/2004 z dnia 22 lipca 2004 r. widniejące na rzucie przyziemia, w imieniu organu sanitarnego podpisała osoba nie mająca uprawnień. Jest ono nieważne z mocy prawa, co stwierdził [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] pismem z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...], skierowanym do Starosty [...]. W odpowiedzi na wniosek Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jego nieuwzględnienie oraz wyjaśnił, że skarga J. W. z dnia [...] maja 2013 r. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013r. znak: [...], utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] lutego 2013 r. znak: [...], odmawiające stwierdzenia, na wniosek J. W., nieważności własnego postanowienia z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...], utrzymującego w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia, na wniosek J. W., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Panu A. H. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego (wolnostanowiskowej bezściółkowej obory o obsadzie 200 DJP), zamkniętego szczelnego zbiornika na płynne odchody zwierzęce i dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno - bytowe na działce nr ew. [...], położonej we wsi [...], gm. [...], wpłynęła do organu w dniu [...] maja 2013 r. Ww. skarga została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przy piśmie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...]. Do odpowiedzi na skargę z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...], zostały załączone: oryginał skargi z dnia [...] maja 2013 r. wraz z załącznikami, kopertą i odpisem (1 egz.), kompletne i chronologicznie ułożone: akta GUNB (2 pliki – [...], [...]) w tym zwrotne potwierdzenie odbioru zaskarżonego postanowienia (1 sztuka zpo), akta sprawy organu wojewódzkiego (2 skoroszyty), akta sprawy organu stopnia podstawowego (1 skoroszyt), miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (1 skoroszyt), a zatem całość akt sprawy dotyczących ww. postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...]. Tym samym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wypełnił obowiązek wynikający z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1207/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny przesłał wraz z aktami administracyjnymi odpis prawomocnego wyroku z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1207/13, oddalającego skargę J. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...]. Następnie w związku z postanowieniem z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1207/13, o przywróceniu J. W. terminu do złożenia skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny pismem z dnia 2 lipca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1207/13 (data wpływu 7 lipca 2014 r.) zwrócił się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o ponowne przekazanie akt administracyjnych dotyczących postanowienia z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...]. Poniższe akta, tj: akta GUNB (2 pliki – [...], [...]), akta sprawy organu wojewódzkiego (2 pliki), akta sprawy organu podstawowego (2 pliki - w tym projekt budowlany), zostały ponownie przekazane do Sądu przy piśmie Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wniosek jako bezzasadny podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 54 § 2 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), w brzmieniu na dzień 27 maja 2013 r. (data wysłania przez organ akt administracyjnych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 2563/15 – poprzednia sygnatura VII SA/Wa 1207/13), organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. W razie zaś niezastosowania się przez organ administracji publicznej do powyższego obowiązku, sąd na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Zauważenia przy tym wymaga, że art. 54 § 2 p.p.s.a. został zmieniony przez art. 1 pkt 16 lit. a ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658). Obecnie przepis ten brzmi: "Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania". Podkreślenia jednak wymaga, że zmiana przepisu weszła w życie w dniu 15 sierpnia 2015 r. i nie stosuje się jej do postępowań sądowych wszczętych przed 15 sierpnia 2015 r. Chodzi tu oczywiście o postępowania sądowe, w których organ przekazywał akta administracyjne wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę, a nie o postępowania sądowe o wymierzenie grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Jak z powyższego zatem widać, chociaż przed dniem 15 sierpnia 2015 r. organy administracji publicznej również miały obowiązek przekazywania sądom administracyjnym skarg wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania, jednakże braki w zakresie kompletności i uporządkowania akt administracyjnych mogły skutkować uznaniem przez sąd za nieudowodnione okoliczności, na które powołuje się organ administracji (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 94/12), a nie orzeczeniem wobec takiego organu grzywny na mocy art. 55 § 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie wyłączną materialnoprawną przesłanką orzeczenia przez sąd o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu na datę 27 maja 2013 r.) w terminie określonym w tym przepisie. Wymierzenie grzywny organowi może zatem nastąpić w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z przywołanego na wstępie art. 54 § 2 p.p.s.a. nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Grzywna, o jakiej mowa w tym przepisie ma bowiem charakter mieszany, tj. dyscyplinująco - restrykcyjny (por. postanowienie NSA z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1024/06 oraz postanowienie WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SO/Wa 8/08). Nadto wskazać należy, że użyte w art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, że podejmując rozstrzygnięcie w tej sprawie Sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, tj.: przyczyny niewypełnienia obowiązków, czas jaki upłynął od wniesienia skargi oraz okoliczność czy organ przed rozpatrzeniem wniosku obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (tak: T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 259). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wypełnił obowiązki, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie określonym w tym przepisie. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest bowiem, że skarga J. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013r. znak: [...], wpłynęła do siedziby organu w dniu [...] maja 2013 r. Zatem termin na przekazanie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy upływał w dniu [...] czerwca 2013 r. Jak wynika zaś z akt sprawy zarejestrowanej pod sygn. akt VII SA/Wa 2563/15 (poprzednia sygnatura VII SA/Wa 1207/13), skarga ta została przekazana do Sądu w dniu [...] maja 2013 r. Wraz ze skargą organ złożył także odpowiedź na skargę oraz akta administracyjne sprawy, tj: akta Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego (2 pliki – [...], [...]) w tym zwrotne potwierdzenie odbioru zaskarżonego postanowienia (1 sztuka zpo), akta sprawy organu wojewódzkiego (2 skoroszyty), akta sprawy organu stopnia podstawowego (1 skoroszyt), miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (1 skoroszyt), a zatem całość akt sprawy dotyczących ww. postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...]. Zdaniem Sądu, wskazane wyżej okoliczności świadczą o zachowaniu przez organ ustawowego trzydziestodniowego terminu. Powyższego faktu, tj. przekazania skargi, odpowiedzi na nią oraz akt organu I i II instancji w terminie do Sądu, nie kwestionuje zresztą sama wnioskodawczyni. Jej zarzuty dotyczą natomiast oceny materialnej i formalnej dołączonych do sprawy akt organów obu instancji. Zdaniem wnioskodawczyni wskazane akta są niepełne, nie stanowią całości akt sprawy, są w totalnym bałaganie, brakuje w nich dokumentów, które w jej ocenie mają wpływ na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Odnosząc się do tych zarzutów wskazać należy, że są one nieuzasadnione i nie stanowią przesłanki wymierzenia grzywny. W tym miejscu zauważyć należy, że organ przekazał wszystkie dokumenty, o których stanowi wspomniany na wstępie przepis art. 54 § 2 ustawy, a mianowicie skargę, odpowiedz na nią oraz akta organów obu instancji. Nie można zatem mówić, że organ nie wykonał omawianego obowiązku lub wykonał go częściowo. Przesłane przez organ akta administracyjne okazały się wystarczające do rozpoznania sprawy i wydania orzeczenia kończącego. Sąd nie wzywał organu do uzupełnienia akt administracyjnych. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie wystąpiła przesłanka uzasadniająca wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Sankcja przewidziana w powołanym przepisie, co jest w sprawie istotne, jest dolegliwością związaną z samym niewykonaniem obowiązku przekazania w terminie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Dla wymierzenia tej sankcji nie może natomiast mieć znaczenia ocena zawartości materialnej dołączonych do sprawy akt, ta bowiem jak już wyżej wskazano, odbyła się w postępowaniu zakończonym ww. orzeczeniem Sądu w sprawie VII SA/Wa 2563/15 Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 151 oraz art. 64 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił wniosek o wymierzenie grzywny organowi.