VII SO/Wa 13/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska po rozpoznaniu w dniu 19 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku J. W. o wymierzenie grzywny Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego za nieprzekazanie akt sprawy do Sądu postanawia: oddalić wniosek o wymierzenie grzywny Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego J. W. w dniu 5 kwietnia 2016 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wymierzenie grzywny Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanemu za nieprzekazanie akt do sprawy zarejestrowanej w sądzie pod sygnaturą VII SA/Wa 727/14 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wskazała, że organ co prawda przekazał do Sądu skargę wraz z aktami administracyjnymi w terminie 30 dni, jednakże cyt.: "przekazane akta nie stanowią całości akt sprawy na podstawie której można by było oceniać faktyczny stan sprawy i potwierdzić, iż przedsięwzięcie inwestycyjne polegające na budowie budynku inwentarskiego = obory na 200 DJP, dwukomorowego zbiornika na paszę, przyłącza wodociągowego na działce me [...] we wsi [...] gm. [...], przez A. H. powstało niezgodnie z prawem – w warunkach samowoli budowlanej." Wnioskodawczyni wymieniła szereg dokumentów, których wg niej brakuje w nadesłanych do Sądu aktach. Wnioskodawczyni wskazała również, że Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego nie dołożył staranności doręczenia akt administracyjnych zwróconych przez Sąd, kiedy Sąd postanowieniem z dnia 29 września 2015 r. przywrócił termin do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2015 r., sygn. VII SA/Wa 727/14 – wiedząc, że akta administracyjne należy ponownie przesłać do Sądu. Zarzuciła przewlekanie przekazania skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w efekcie przekazanie jej bez akt organu I instancji i organu podstawowego. W odpowiedzi na wniosek Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jego nieuwzględnienie oraz wyjaśnił, że skargę J. W. z 21 marca 2014 r. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, GINB przy piśmie z dnia 15 kwietnia 2014 r., znak: [...] (stanowiącym odpowiedź na skargę), przekazał do WSA w Warszawie wraz z aktami sprawy. Przy piśmie Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], przekazano do Sądu uzupełnione akta Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przy piśmie z dnia 15 czerwca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 727/14, przesłał Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, wówczas prawomocne orzeczenie z dnia 13 marca 2015 r., oraz zwrócił akta dotyczące przedmiotowej sprawy. Główny Urząd Nadzoru Budowlanego przy piśmie z dnia 24 czerwca 2015 r., znak: [...], odesłał do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego akta I i II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 727/14, przywrócił J. W. termin do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku z dnia 13 marca 2015 r., a następnie postanowieniem z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 727/14, uchylił własne postanowienie z dnia 15 czerwca 2015 r., stwierdzające prawomocność wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 13 marca 2015 r.  Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pismem z dnia 26 lutego 2016 r. (wpływ do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego w dniu 2 marca 2016 r.), sygn. akt VII SA/Wa 727/14, zwrócił się do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, o pilne przekazanie akt administracyjnych ze skargi J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...], z uwagi na konieczność ich przekazania do Naczelnego Sądu Administracyjnego wraz ze skargą kasacyjną. W związku z powyższym, Główny Urząd Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], zwrócił się do organu wojewódzkiego o pilne przekazanie akt I i II instancji oraz pismem z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...] przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie akta Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], poinformował organ centralny, że akta organu I i II instancji zostały przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], w związku z toczącym się tam postępowaniem sądowym. Główny Urząd Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...] zwrócił się z prośbą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], o rozważenie możliwości wypożyczenia akt organu wojewódzkiego i powiatowego, celem ich przekazania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ewentualnie o bezpośrednie ich przekazanie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] pismem z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 450/15, skierowanym bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie poinformował, że przedmiotowe akta nie mogą być obecnie nadesłane (...) będą mogły być jedynie wypożyczone na okres kilku dni (o ile te dni nie będą pokrywały się z dniami rozprawy w sprawie II SA/Bk 450/15) na żądanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W związku z zaistniałą sytuacją, Główny Urząd Nadzoru Budowlanego nie ma obecnie żadnych możliwości, aby przedmiotowe akta I i II instancji przekazać do WSA w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wniosek jako bezzasadny podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 54 § 2 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), w brzmieniu na dzień 15 kwietnia 2014 r. (data wysłania przez organ akt administracyjnych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 727/14), organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. W razie zaś niezastosowania się przez organ administracji publicznej do powyższego obowiązku, sąd na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Zauważenia przy tym wymaga, że art. 54 § 2 p.p.s.a. został zmieniony przez art. 1 pkt 16 lit. a ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658). Obecnie przepis ten brzmi: "Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania". Podkreślenia jednak wymaga, że zmiana przepisu weszła w życie w dniu 15 sierpnia 2015 r. i nie stosuje się jej do postępowań sądowych wszczętych przed 15 sierpnia 2015 r. Chodzi tu oczywiście o postępowania sądowe, w których organ przekazywał akta administracyjne wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę, a nie o postępowania sądowe o wymierzenie grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Jak z powyższego zatem widać, chociaż przed dniem 15 sierpnia 2015 r. organy administracji publicznej również miały obowiązek przekazywania sądom administracyjnym skarg wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania, jednakże braki w zakresie kompletności i uporządkowania akt administracyjnych mogły skutkować uznaniem przez sąd za nieudowodnione okoliczności, na które powołuje się organ administracji (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 94/12), a nie orzeczeniem wobec takiego organu grzywny na mocy art. 55 § 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie wyłączną materialnoprawną przesłanką orzeczenia przez sąd o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu na datę 15 kwietnia 2014 r.) w terminie określonym w tym przepisie. Wymierzenie grzywny organowi może zatem nastąpić w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z przywołanego na wstępie art. 54 § 2 p.p.s.a. nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Grzywna, o jakiej mowa w tym przepisie ma bowiem charakter mieszany, tj. dyscyplinująco - restrykcyjny (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1024/06 oraz postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SO/Wa 8/08). Nadto wskazać należy, że użyte w art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, że podejmując rozstrzygnięcie w tej sprawie Sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, tj.: przyczyny niewypełnienia obowiązków, czas jaki upłynął od wniesienia skargi oraz okoliczność czy organ przed rozpatrzeniem wniosku obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (tak: T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 259). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wypełnił obowiązki, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie określonym w tym przepisie. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest bowiem, że skarga J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...] wpłynęła do organu w dniu 25 marca 2014 r. Oznacza to, że 30-dniowy termin do jej przekazania wraz z odpowiedzią oraz aktami sprawy upływał z dniem 25 kwietnia 2014 r. Organ, w dniu 15 kwietnia 2014 r., a zatem przed upływem ustawowego terminu, przesłał do tutejszego sądu odpis skargi J. W. wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami administracyjnymi sprawy składającymi się z: - akt administracyjnych Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego 1579/13 (1 plik), - akt [...] wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (1 plik), - akt Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (2 pliki). Akta administracyjne zostały dodatkowo uzupełnione przez ten organ pismami z dnia 6 sierpnia 2014 r. w zakresie decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] – akta znajdowały się przy sprawie VII SA/Wa 1521/14 (k. 57 akt sądowych) oraz z dnia 22 sierpnia 2014 r. w zakresie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r. udzielającej pozwolenie na użytkowanie obory (k. 61 akt sądowych). Zdaniem Sądu, wskazane wyżej okoliczności świadczą o zachowaniu przez organ ustawowego trzydziestodniowego terminu. Powyższego faktu, tj. przekazania skargi, odpowiedzi na nią oraz akt organu I i II instancji w terminie do Sądu, nie kwestionuje zresztą sama skarżąca. Jej zarzuty dotyczą natomiast oceny materialnej i formalnej dołączonych do sprawy akt organów obu instancji. Zdaniem skarżącej wskazane akta są niepełne, nie stanowią całości akt sprawy, są w totalnym bałaganie, brakuje w nich dokumentów, które w jej ocenie mają wpływ na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Odnosząc się do tych zarzutów wskazać należy, że są one nieuzasadnione i nie stanowią przesłanki wymierzenia grzywny. W tym miejscu zauważyć należy, że organ przekazał wszystkie dokumenty, o których stanowi wspomniany na wstępie przepis art. 54 § 2 ustawy, a mianowicie skargę, odpowiedz na nią oraz akta organów obu instancji. Nie można zatem mówić, że organ nie wykonał omawianego obowiązku lub wykonał go częściowo. Ocena natomiast załączonego do sprawy materiału dowodowego, w tym jego kompletność stanowiła przedmiot badania we wszczętym, na skutek wniesionej skargi postępowaniu sądowoadministracyjnym, zakończonym wydaniem przez tut. Sąd wyroku z dnia 13 marca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 727/14, oddalającym skargę. Skarżąca wniosła od ww. wyroku skargę kasacyjną, która w dniu 30 marca 2016 r. została przekazana do Naczelnego Sądu Administracyjnego wraz z aktami administracyjnymi dotyczącymi decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...] (1 teczka) oraz z informacją, iż pozostałe akta administracyjne znajdują się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w [..] przy sprawie II SA/Bk 450/15. Abstrahując od okoliczności, iż w chwili obecnej dysponentem akt administracyjnych dotyczących niniejszej sprawy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], a nie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wyjaśnić należy, że art. 54 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie jedynie do skargi wszczynającej postępowanie w sprawie. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie wystąpiła przesłanka uzasadniająca wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Sankcja przewidziana w powołanym przepisie, co jest w sprawie istotne, jest dolegliwością związaną z samym niewykonaniem obowiązku przekazania w terminie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Dla wymierzenia tej sankcji nie może natomiast mieć znaczenia ocena zawartości materialnej dołączonych do sprawy akt, ta bowiem jak już wyżej wskazano, odbyła się w postępowaniu zakończonym ww. orzeczeniem Sądu w sprawie VII SA/Wa 727/14. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd działając na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 151 oraz art. 64 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił wniosek o wymierzenie grzywny organowi.