VII SO/Wa 26/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska po rozpoznaniu w dniu 30 września 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku M. O. o wymierzenie Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego kary grzywny za nie przekazanie skargi W. O. i M. O. z dnia 29 września 2010 r. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2010 r., znak (...) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania postanawia: 1. wymierzyć Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego karę grzywny w wysokości 1 000 (jeden tysiąc) złotych, 2. zasądzić od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. zwrócić M. O. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie 100 (sto) złotych wniesione tytułem uiszczenia wpisu od zażalenia. W dniu 22 listopada 2010 r. (data stempla biura podawczego) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynął wniosek M. O. o wymierzenie grzywny Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego za nie przekazanie skargi W. O. i M. O. z dnia (...) września 2010 r. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2010 r., znak (...). Wnioskodawca podniósł, iż w aktach sprawy o sygn. akt VII KO 313/10 brak jest jego skargi z dnia (...) września 2010 r. przekazanej do Sądu. Zaznaczył, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał do Sądu odpowiedź na skargę i zwrotne potwierdzenia odbioru, ale nie przekazał oryginału skargi. W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że pismem z dnia (...) października 2010 r. przekazał do Sądu odpowiedź na skargę wraz ze zwrotnym potwierdzeniem jej odbioru, jednocześnie informując, że akta sprawy znajdują się już w Sądzie. Organ podkreślił, że jego intencją było również przekazanie ww. skargi jednakże omyłkowo nie została ona dołączona do ww. pisma z dnia (...) października 2010 r. Organ zaznaczył, że po otrzymaniu zarządzenia z Sądu wzywającego do nadesłania w terminie 7 dni ww. skargi przekazał ją następnego dnia po otrzymaniu zarządzenia wraz z dwoma odpisami i przeprosił za zaistniałą sytuację. Podkreślił, iż nieprzekazanie ww. skargi jest sytuacją o charakterze incydentalnym i nie jest skutkiem działania celowego. Wskazał, że ww. skarga znajdowała się na wykazie dokumentów przekazanych do Sądu przy piśmie z dnia (...) października 2010 r. stanowiącym odpowiedź na nią, jednakże w wyniku pomyłki nie została dołączona i pozostała w organie. W dniu 4 stycznia 2011 r. (data stempla biura podawczego) do Sądu wpłynęło pismo procesowe, w którym skarżący podtrzymał swój wniosek o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie skargi w ustawowym trzydziestodniowym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SO/Wa 50/10 oddalił wniosek M. O. o wymierzenie organowi kary grzywny. W uzasadnieniu wskazał, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do wymierzenia Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywny, skoro organ wypełnił ciążący na nim obowiązek przekazania skargi do Sądu. Wprawdzie nadesłanie skargi wraz z dwoma odpisami nastąpiło z opóźnieniem, jednakże okoliczność ta nie miała żadnego wpływu na sytuację skarżącego. Organ przekazał w terminie trzydziestu dni od dnia wniesienia skargi odpowiedź na skargę wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Jak wyjaśnił organ w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny sama skarga nie została doręczona do Sądu przez omyłkę. Z akt sprawy wynik natomiast, że po otrzymaniu wezwania z Sądu organ przekazał niezwłocznie oryginał skargi wraz z dwoma odpisami. Wymierzenie organowi grzywny jest środkiem dyscyplinującym, mającym na celu doprowadzenie do wykonania przez organ wskazanego wyżej obowiązku. Stwierdzić zatem należy, że w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego, gdyż organ dopełnił obowiązek, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Zatem rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny Sąd orzekł na podstawie stanu faktycznego w chwili orzekania, a zatem uchybienie przez organ trzydziestodniowemu terminowi nie stanowi podstawy do nałożenia grzywny, jeżeli mimo opóźnienia, przekazał on Sądowi skargę wraz z jej dwoma odpisami przed rozpoznaniem wniosku. W zażaleniu na powyższe postanowienie M. O. wskazał, że skoro z art. 54 § 2 p.p.s.a wynika obowiązek dochowania określonego terminu, to uchybienie tej powinności mieści się w "niezastosowaniu się do obowiązków", będącym przesłanką wymierzenia grzywny. W rezultacie przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 p.p.s.a. obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności. Oznacza to, że nie przestanie on istnieć także w przypadku przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy z uchybieniem trzydziestodniowego terminu. Nie zachodzi zatem bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 161 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd administracyjny, po rozpoznaniu powyższego zażalenia, postanowieniem z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt II OZ 485/11 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wymierzenie organowi grzywny uzależnione jest od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę, bez względu na jego przyczyny oraz złożenie stosownego wniosku przez stronę. Przesłanki te w niniejszej sprawie zostały spełnione – organ przekazał skargę po upływie ustawowego terminu, a skarżący złożył stosowny wniosek. Rozpoznając sprawę po ww. postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 197 § 2 w zw. z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kierując się stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w opisanym wyżej postanowieniu – stwierdza, że wniosek o wymierzenie organowi kary grzywny zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 54 § 1 p.p.s.a. stanowi, że skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Natomiast zgodnie z art. 54 § 2 w/w ustawy organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym (art. 55 § 1 p.p.s.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że sformułowanie "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, że podejmując rozstrzygnięcie w tej sprawie Sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., a także okoliczność, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Jednakże należy podkreślić, że wymierzenie organowi grzywny może nastąpić w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 ww. ustawy nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Sformułowanie zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. nakazuje bowiem przyjąć, że grzywna, o jakiej mowa w tym przepisie, ma charakter mieszany: dyscyplinująco - restrykcyjny (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006r. sygn. akt II OSK 1024/06, ONSAiWSA, nr 6 z 2006, poz. 156). Ponadto funkcja dyscyplinująca polegająca na przymuszeniu organu grzywną do przesłania skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy aktualizuje się wtedy, gdy organ nie dopełnił w terminie tej czynności. Wówczas też występuje dodatkowo funkcja represyjna. Natomiast w przypadku, gdy wprawdzie omawiane obowiązki zostały przez organ wykonane, ale z przekroczeniem wyznaczonego w ustawie terminu ukaranie grzywną spełnia funkcję represyjną. Ta funkcja art. 55 § 1 p.p.s.a. znajduje uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, a którego realizacja napotyka przeszkodę w razie niedopełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. Poza wskazanymi wyżej dwoma funkcjami wymierzenia grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni też funkcję prewencyjną, bowiem ukaranie organu służy także zapobieganiu naruszenia prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i inne organy (por. uchwała siedmiu sędziów z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, ONSA/WSA 2010/1/2). Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skarga M. O. wpłynęła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia (...) października 2010 r., a w ciągu 30 dni od jej otrzymania organ nie przekazał jej Sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, tak więc nie ulega wątpliwości, że ciążącego na nim na podstawie art. 54 § 2 p.p.s.a. obowiązku nie wykonał. W tej sytuacji wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny jest zasadny, bowiem w sprawie wystąpiła przesłanka uchybienia terminu do przekazania Sądowi skargi (wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę). Jak wskazał to Naczelny Sąd Administracyjny okoliczności, które spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi pozostają zatem bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, bowiem wyłączną materialnoprawną przesłanką wymierzenia grzywny jest niewykonanie wskazanych w ustawie obowiązków. Natomiast okoliczności te mogą mieć wpływ na wysokość grzywny, gdyż sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny ustawodawca pozostawił swobodny zakres ustalenia jej wysokości w ramach granic wynikających z art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Pozwala to zatem na wymierzenie grzywny w wysokości adekwatnej do stopnia uchybienia przez organ obowiązkowi przesłania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w wyznaczonym w ustawie terminie, w tym uwzględnienia okresu, w jakim organ pozostawał w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw uchybienia przez organ temu obowiązkowi. Oznacza to, iż przy rozstrzygnięciu wniosku skarżącego należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, tj. przyczyny niewypełnienia obowiązków, czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz okoliczność, czy organ przed rozpatrzeniem wniosku obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 13 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 10/06, publ. LexPolonica nr 1573643, Gazeta Prawna 2007/175 str. 26). Z uwagi na powyższe podnoszona przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego okoliczność, iż nieprzekazanie ww. skargi jest sytuacją o charakterze incydentalnym i nie jest skutkiem działania celowego oraz że ww. skarga znajdowała się na wykazie dokumentów przekazanych do Sądu przy piśmie z dnia (...) października 2010 r. stanowiącym odpowiedź na nią, jednakże w wyniku pomyłki nie została dołączona i pozostała w organie nie ma znaczenia dla zaistnienia podstaw do wymierzenia grzywny. Natomiast powyższa okoliczność jak i fakt, że organ po otrzymaniu zarządzenia z Sądu wzywającego do nadesłania w terminie 7 dni ww. skargi przekazał ją następnego dnia po otrzymaniu zarządzenia wraz z dwoma odpisami i przeprosił za zaistniałą sytuację ma decydujące znaczenie przy ustalaniu wysokości grzywny. W związku z powyższym, wniosek o wymierzenie organowi grzywny jest uzasadniony i podlega uwzględnieniu, na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W pkt 2 postanowienia orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy. Natomiast o zwrocie wpisu od zażalenia Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 2 p.p.s.a.