VII SO/Wa 38/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku M A o wymierzenie grzywny Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego za nieprzekazanie skargi M A z [...] września 2021 r. na bezczynność postępowania odwoławczego Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], o pozwoleniu na prowadzenie badań archeologicznych. postanawia: I. wymierzyć Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego grzywnę w kwocie 1.000 (jeden tysiąc) złotych za nieprzekazanie sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, II. zasądzić od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz M A kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania W dniu 16 listopada 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynął wniosek M A o wymierzenie grzywny organowi za nieprzekazanie skargi M A z 9 września 2021 r. na bezczynność postępowania odwoławczego Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], o pozwoleniu na prowadzenie badań archeologicznych. Wpis od wniosku został uiszczony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Stosownie zaś do art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W myśl art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2021 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2020 r. (M.P. z 2021 r., poz. 137) przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2020 r. wyniosło 5167,47 zł. Z przedstawionych regulacji prawnych jednoznacznie wynika, że podmiot, za pośrednictwem którego kierowana jest dla sądu administracyjnego skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jest bezwzględnie obowiązany przekazać skargę sądowi, wraz z kompletem akt sprawy i odpowiedzią na skargę, w terminie 30 dni do dnia otrzymania skargi. Instytucja wymierzenia organowi grzywny w sytuacji braku wywiązania się z nałożonych na niego ustawowych obowiązków w zakresie postępowania sądowoadministracyjnego, ma charakter dyscyplinujący, restrykcyjny i prewencyjny. Mobilizuje ona bowiem organ do niezwłocznego przekazania skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę, a jednocześnie stanowi sankcję za niedokonania tych czynności w wymaganym terminie. Zapobiega także naruszeniom tego obowiązku w przyszłości (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. I OZ 1702/17 - dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie internetowej CBOSA). W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. II GPS 3/09 (publ. ONSA/WSA 2010/1/2) wskazano, że grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a. ma mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny charakter. Jej celem jest nie tylko doprowadzenie do tego, by organ przekazał sądowi administracyjnemu skargę wraz z aktami sprawy i swoim stanowiskiem, ale także ma ona być sankcją za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto ma ona również funkcję prewencyjną, której celem jest zapobieżenie naruszeniom prawa w przyszłości. Podkreślić należy, że choć przywołana regulacja konstytucyjna odnosi się do sądu, a nie do organu administracji publicznej, to jednak działanie sądu jest w tym wypadku uzależnione od dokonania przez organ czynności wymienionych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Z tej przyczyny organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwianie albo utrudnianie realizacji tego prawa. Powyższe prowadzi do wniosku, że powołane przepisy pozwalają sądowi na wymierzenie grzywny po spełnieniu łącznie dwóch warunków, tj. złożenia przez stronę wniosku o wymierzenie organowi grzywny oraz stwierdzenia uchybienia przez organ terminu do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Przesłanką do wymierzenia grzywny jest fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na powody. Natomiast wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku, sąd powinien wziąć pod uwagę wymierzając wysokość grzywny (por. postanowienie NSA z dnia 28 maja 2014 r., sygn. I OZ 379/14). Reasumując, przekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę jest bezwzględnym obowiązkiem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono. Okoliczności, które spowodowały nieprzekazanie oryginału skargi sądowi, nie mają zatem istotnego znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, bowiem wyłączną materialnoprawną przesłanką wymierzenia grzywny jest niewykonanie wskazanych w ustawie obowiązków. Natomiast okoliczności te mogą mieć wpływ na wysokość grzywny, ponieważ sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny ustawodawca pozostawił swobodny zakres ustalenia jej wysokości w ramach granic wynikających z art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a.. Pozwala to zatem na wymierzenie grzywny w wysokości adekwatnej do stopnia uchybienia przez organ obowiązkowi przesłania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w wyznaczonym w ustawie terminie, w tym uwzględnienia okresu, w jakim organ pozostawał w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw uchybienia przez organ temu obowiązkowi. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy wskazać należy, że organ do dnia orzekania nie przekazał sądowi odpowiedzi na skargę, tym samym spełniły się przesłanki, o których mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. Wymierzając grzywnę w wysokości 1.000 zł Sąd wziął pod uwagę czasookres opóźnienia – skargę złożono z datą 9 września 2021 r. – fakt nieprzekazania odpowiedzi na skargę do dnia wyrokowania. Wobec tego aktualna jest potrzeba odwoływania się do funkcji dyscyplinującej grzywny. Powyższe, w ocenie Sądu, nie pozwala na oddalenie wniosku skarżącego, jednocześnie dając podstawę na wymierzenie grzywny w powyższej wysokości – w jej dolnych granicach. Oprócz funkcji dyscyplinującej wymierzonej grzywny, Sąd wziął pod uwagę także jej funkcję represyjną i prewencyjną. Przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 p.p.s.a. obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności. Oznacza to, że nie przestaje on istnieć w przypadku przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy z uchybieniem terminu. Nie zachodzi zatem bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie wymierzenie grzywny, oprócz funkcji represyjnej, pełnić ma nade wszystko funkcję prewencyjną. Ukaranie organu przez Sąd ma służyć bowiem zapobieganiu analogicznym naruszeniom prawa w przyszłości. Ustalając wysokość grzywny wzięto pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy. Wymierzenie grzywny w kwocie 1.000 zł, zdaniem Sądu, spełnienia jej wyżej opisane cele. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w punkcie I postanowienia, za podstawę biorąc art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. O kosztach postępowania, na które składa się uiszczony wpis od wniosku w kwocie 100 zł, Sąd orzekł w pkt II postanowienia, na podstawie art. 200 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a.