VIII SA/Wa 103/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2011 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] września 2009 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego tj. (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu sprawy wykonanego przez W. K. utwardzenia z kostki, muru oporowego i schodków z kamienia na terenie działki o nr ewid. gruntu [...] w W. przy ul. T., umorzył postępowanie administracyjne dot. samowolnego wykonania utwardzenia z kostki, muru oporowego i schodków z kamienia na terenie działki o nr ewid. gruntu [...] w W. przy ul. T.. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że na wniosek A. P. i A. B. zostały przeprowadzone oględziny na gruncie podczas, których ustalono, iż W. K. wykonał utwardzenie skarpy kamieniem naturalnym (mur oporowy) oraz wykonał schody kamienne prowadzące w dół działki w kierunku doliny rzeki [...]. Ponadto utwardził część działki budowlanej kostką brukową, obok utwardzenia wykonane zostało oczko wodne o powierzchni ok. [...] m.kw. Na pozostałej części skarpy wykonano nasadzenie krzewów ozdobnych. W dniu pierwszych oględzin tj. [...].11.2004 roboty były zakończone. W związku z tym iż roboty polegające na utwardzeniu działek budowlanych wymagają zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), a inwestor takiego zgłoszenia nie posiadał (pismo Starosty G. z dnia [...].12.2007 r.) wydano decyzję z art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7. Inwestor wywiązał się z nałożonego obowiązku przedstawiając inwentaryzację geodezyjną i ocenę stanu technicznego wykonanego muru, utwardzenia i schodków kamiennych. W ocenie technicznej wykazano iż w/w obiekty, wykonane są zgodne z warunkami technicznymi, dlatego też wydano decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku. Decyzja ta została uchylona decyzją MWINB nr [...] z dnia [...].03. 2009 r. Ponadto organ I instancji wskazał, że nie ulega wątpliwości, że inwestor wykonał w/w roboty budowlane bez wymaganych prawem zgłoszeń jednak w ciągu ostatnich lat zastosował się do przepisów naprawczych wymienionych w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Wykonana przez inwestora inwentaryzacja urbanistyczno- budowlana z oceną stanu technicznego wskazywała, iż inwestor wykonał w/w roboty zgodnie z warunkami technicznymi w budownictwie i nie stwarzają zagrożenia bezpieczeństwa mienia i ludzi użytkujących przedmiotową działkę jak również działki sąsiednie. Dlatego też Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. nie widzi zasadności prowadzenia dalszego postępowania administracyjnego w stosunku do wykonanego przez W. K. utwardzenia z kostki, muru oporowego i schodków z kamienia na terenie działki o nr ewid. gruntu [...] w W. przy ul. T.. Biorąc pod uwagę powyższe orzekł jak w sentencji. Odwołanie od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli M. i A. P. oraz A. B. podnosząc, że jest ona nie tylko sprzeczna z prawem, ale też zbędna. Wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania M. i A. P. oraz A. B. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy ponownie zrelacjonował przebieg postępowania i wskazał, że jego zdaniem organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Z przedłożonych przez W. K. dokumentów tj. inwentaryzacji urbanistyczno-budowlanej oraz oceny stanu technicznego wynika, że prace budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną. W ocenie organu odwoławczego organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Ponadto w opinii technicznej zgodności wykonanych robót budowlanych na działce nr [...] położonej w miejscowości W. projektant – P. P. zauważył, iż "wszystkie budowlane elementy zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi zasadami i warunkami technicznymi w budownictwie. Dokonane zmiany w konfiguracji istniejącego terenu zostały zrealizowane przy zachowaniu minimalnej ingerencji konstrukcyjnej obiektów w teren dotyczy to: elementów naturalnych (kamień, bruk, piasek) + elementów architektonicznych + zieleń. Ich stan techniczny jest bardzo dobry, a tym samym nie stwarzają zagrożenia bezpieczeństwa mienia i ludzi użytkujących przedmiotową działkę nr [...], jak również użytkujących działki sąsiednie to jest parcele nr [...] i [...] ." W/w opinia sporządzona została przez osobę ze stosownymi uprawnieniami i zgodnie z wymogami określonymi w przepisach Prawa budowlanego. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że podmiot dysponujący działką budowlaną jest uprawniony do zmian w postaci budowy, przebudowy, nadbudowy określonych obiektów, jeśli nie pozostaje to w kolizji z przepisami prawa, w tym także z potrzebą zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W ocenie organu II instancji rozwiązania przyjęte w niniejszej sprawie nie naruszają uzasadnionych i chronionych przepisami interesów osób trzecich, w tym skarżących i czynią zadość warunkom określonym w przepisach, w tym techniczno - budowlanych. Jakkolwiek roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganej zgody organu architektoniczno - budowlanego (art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust.2 pkt 5 Prawa budowlanego), to jednak przedłożona, przez inwestora dokumentacja nie wskazuje na konieczność wykonania czynności lub robót budowlanych mających na celu doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego. Wykonane roboty budowlane pozostają w zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, sztuką budowlaną, jak też nie naruszają przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec powyższego umorzenie niniejszego postępowania było zasadne, brak jest bowiem podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego w sprawie. Organ odwoławczy stwierdził, że nie widzi podstaw do kwestionowania dokumentacji wykonanej przez osoby o odpowiednim przygotowaniu zawodowym. Pouczył, że jeżeli skarżący nie zgadzają się ze stwierdzeniami zawartymi w tej dokumentacji, winni oni zwrócić się do właściwego organu samorządu zawodowego o przeprowadzenie odpowiedniego postępowania dyscyplinarnego lub zlecić opracowanie dokumentacji, która podważyłaby stwierdzenia zawarte w przedłożonej w toku postępowania dokumentacji. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy wyjaśnił, iż decyzja Nr [...] z dnia [...].03.2009 r. organu wojewódzkiego była konsekwencją błędnie prowadzonego postępowania administracyjnego przez PINB w G. w trybie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. Wydanie w/w decyzji Nr [...], którą uchylono decyzję nr [...] z dnia [...].04.2008 r. PINB w G. i umorzono postępowanie I instancji przeprowadzone w trybie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, nie jest jednoznaczne z umorzeniem postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych wykonanych na działce nr [...] w W. przez W. K.. Umorzenie postępowania odnosi się jedynie do wskazanego trybu, tj. art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. Ponadto organ II instancji wyjaśnił, że postanowienie Nr [...] z dnia [...].04.2009 r. nie orzeka co do istoty sprawy, a jedynie stwierdza, iż na postanowienie Nr [...] z dnia [...].08.2008 r. organu powiatowego wydane na podstawie art. 81 c ust. 2 nie przysługiwał A. B. i A. P. środek zaskarżenia rozstrzygnięcia w postaci wniesienia zażalenia. Natomiast skarga do WSA złożona na postanowienie organu II instancji nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia, które ma charakter ostateczny. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli A. B. i A. P. (dalej jako skarżący). Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: - art. 30 ust. 7 pkt 1 – 3 i art. 29 ust. 1 pkt 14 prawa budowlanego, - art. 7, 8, 11, 104 kpa. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że wykonane prace budowlane być może odpowiadają warunkom techniczno-architektonicznym, jednak umknęło uwadze obu instancji lub pominęły one przy wydawaniu decyzji to, że prace wykonano w otulinie parku krajobrazowego, a także w wale nadpilickim stanowiącym naturalną ochronę przed powodziową dla zlokalizowanych na wysoczyźnie domów jednorodzinnych. Dopuszczalność ingerencji w środowisko określa Rozporządzenie Wojewody [...]. Po wale przebiega droga gminna dochodząca do jego krawędzi, nie można zatem przyjąć, iż wkopanie się w wał, przy krawędzi drogi oznaczało wykonanie przysługującej K. własności a także i to, że były to prace wykonane na działce nr [...]. Pominięto w ogóle wykonaną bez zezwolenia własną kanalizację ściekową z nieruchomości dz. nr ew. [...] należącej do małż. J. i W. K. na teren parku krajobrazowego "Dolina rzeki [...] i [...]". Stanowić to może zagrożenie dla środowiska przyrodniczego. Kanalizację tę bez uzgodnienia z właścicielami K. wykonali również na działce nr [...] należącej do B., oraz w drodze gminnej na skarpie. W tym miejscu trzeba dodać, że oprócz tego że na działce nr [...] posadowiono budynek mieszkalny, to na tej nieruchomości zlokalizowano uciążliwy zakład produkcyjny (w stodole i oborze) stąd też odprowadzone są nie tylko wody opadowe na teren chroniony. Ponadto wody z kanalizacji ściekowej rozlewają się też na sąsiednie działki. Zarzucili, że oczko wodne zostało zlokalizowane na terenie parku krajobrazowego, oraz z uwagi na lokalizację kanalizacji przebiegającej przez zagłębienie w wale [...] naruszono postanowienie art. 27 art. 1 pkt. 14 prawa budowlanego. Wykonanie tych prac niewątpliwie narusza strukturę tej skarpy (widoczne osuwanie się utwardzenia z kostki w dół skarpy) tym samym dopuszczono się obrazy przepisu art. 30 ust. 7 pkt 1 (możliwe zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia poprzez naruszenie struktury wału) pkt 2 (pogorszenie stanu środowiska poprzez odprowadzenie cieczy o niewiadomym składzie na teren chroniony, co stanowi pogorszenie warunków sanitarnych pkt 3). Jeśli zaś chodzi o przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym to aktualnie są przygotowywane w gminie plany takiego zagospodarowania, stąd twierdzenie o ich przestrzeganiu (jeśli nie uzyskano wcześniej pozwolenia na budowę) jest co najmniej ryzykowne. Ponadto uwzględniając stan faktyczny wydane decyzje nie rozstrzygają sprawy co do ich istoty (art. 104 § 2 kpa). Przy tej okazji w sposób rażący i oczywisty naruszono art. 7 kpa oraz art. 8 i 10 (nie zapewniając stronom udziału w postępowaniu), a także art. 11 kpa bowiem trudno przyjąć, że zaskarżona decyzja jest przekonywująca. Skarżący podnieśli, że jak dotąd (od paru lat) organ władzy budowlanej uporczywie nie zajmuje stanowiska (milczy mimo okresowych ponagleń) w sprawie zmiany przeznaczenia budynków gospodarczych (stodoły i obory) na uciążliwy zakład produkcyjny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się częściowo zasadna co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. umorzył postępowanie w sprawie wykonania utwardzenia z kostki brukowej, muru oporowego i schodków z kamienia na działce nr ewidencyjny [...] w W.. Podstawą takiego rozstrzygnięcia było ustalenie, iż wykonane przez inwestora prace budowlane są zgodne z warunkami technicznymi w budownictwie i nie stwarzają zagrożenia bezpieczeństwa mienia i ludzi użytkujących przedmiotową działkę, jak również działki sąsiednie. W związku z tym brak było podstaw do nałożenia na inwestora obowiązków określonych w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Sąd orzekający podziela stanowisko organów co do tego, że chociaż inwestor nie dokonał stosownych zgłoszeń brak było podstaw do nałożenia na inwestora obowiązków wymienionych w art. 51 Prawa Budowlanego w zakresie robót budowlanych polegających na utwardzeniu kostką i wykonaniu schodów z kamienia. Z uwagi na to, że przedmiotowe roboty nie polegały na budowie obiektu budowlanego, brak było podstaw do zastosowania art. 49b Prawa budowlanego. Wobec tego, że wykonane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym postępowanie w tym zakresie winno być umorzone. W świetle powyższego, stanowisko organów nadzoru budowlanego w tym zakresie należy uznać za zasadne. Odnosząc się do zarzutów skarżącego w tej części wskazać trzeba, że skarżący sam na rozprawie wyjaśnił, iż w tym miejscu nie istnieje wał przeciwpowodziowy, zatem roboty budowlane nie mogły ingerować w jego konstrukcję. Natomiast położenie nieruchomości w otulinie parku krajobrazowego nie powoduje niemożności wykonywania na niej jakichkolwiek robót budowlanych. Inaczej wygląda sytuacja z wybudowaniem muru oporowego. Nie można podzielić poglądu, iż mamy do czynienia jedynie z robotami budowlanymi. Mur pełni funkcję konstrukcji oporowej, zabezpieczającej przed osuwaniem się ziemi z terenu wyżej położonego. Na tle kwalifikacji tego rodzaju obiektu Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 listopada 2001r. sygn. akt II SA/Ka 416/00 wyraził następujący pogląd: "Mur oporowy należy do konstrukcji oporowych zaliczanych do budowli – art. 3 pkt 3, które nie korzystają ze zwolnienia z uzyskania pozwolenia na budowę przewidzianego w art. 29. Konsekwencją wykonania muru oporowego bez pozwolenia na budowę jest nakaz jego rozbiórki, przewidziany w art. 48. Pogląd ten podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Niemniej należy wskazać również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie sygn. akt II OSK 667/05, w którym zaprezentowano następujące stanowisko: ,,Mur, który pełni funkcję konstrukcji oporowej, zabezpieczającej przed osuwaniem się ziemi z terenu wyżej położonego, nie jest ogrodzeniem, bez względu bowiem na to, czy znajduje się na granicy z nieruchomością sąsiednią, czy też w innym miejscu, nie ma charakteru ogrodzenia, jako obiektu odgradzającego poszczególne części terenu. Nie jest też obiektem małej architektury skoro funkcjonalnie służy zabezpieczeniu przed osuwaniem się ziemi, a nawet gdyby uznać, że pomimo tej funkcji ze względu na użyty do budowy materiał oraz umiejscowienie (w ogrodzie) stanowi obiekt małej architektury, to i tak obiekt taki mógłby być wybudowany wyłącznie po zgłoszeniu jego budowy właściwemu organowi architektoniczno- budowlanemu." W świetle powyższych stanowisk obowiązkiem organów nadzoru budowlanego będzie ustalenie, czy mamy do czynienia z budowlą, czy też obiektem małej architektury. Niemniej wskazać trzeba, że obie kategorie należą do obiektów budowlanych, o których mowa w art. 48 i 49b Prawa budowlanego. W związku z tym, w zależności od poczynionych ustaleń należy przeprowadzić postępowanie legalizacyjne w oparciu o art. 48 lub 49b Prawa budowlanego. Z tych powodów należy uznać, że zastosowanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w stosunku do muru oporowego procedury określonej w art. 50 i 51 nie było zasadne. Rozpoznając ponownie sprawę organ rozważy zastosowanie właściwego trybu legalizacji przedmiotowej budowy mając na uwadze wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.), art. 135 p.p.s.a. i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.