VIII SA/Wa 1033/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2012 r. sprawy ze skargi J. [...] G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak [...] Starosta R. działając na podstawie art. 22 ust. 1 i art. 24 a ust 1 i 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (Dz. U. z 2010r. Nr 193, poz. 1287 tekst jednolity), § 44 pkt 2, § 45, § 47 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 19 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001r. Nr 38 poz.454) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej kpa) po rozpatrzeniu wniosku J. W. G., odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków prowadzonym dla obrębu A., gmina J. L., dotyczącej weryfikacji danych ewidencyjnych w odniesieniu do użytku gruntowego "B" dla działki ewidencyjnej nr [...]7, posiadającej uregulowany stan prawny w KW nr [...] stanowiącej własność J. W. G., córka K. i S.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pismem z dnia [...].03.2010 r. J. W. G. zwróciła się o zmianę użytku "B" dla działki nr [...] położonej w obrębie A., gmina J. L., podnosząc, iż w/w działka pozostała jej z odpisu gospodarstwa dzieciom i od pięćdziesięciu lat jest zabudowana budynkiem mieszkalnym i gospodarczym, natomiast kolejnymi pismami z dnia [...].03.2011 r., [...].04.2011 r. i [...].05.2011 r. prosi o zmianę użytku "B" na rolę, gdyż stwierdza, że działka wraz z budynkami stanowi dawne siedlisko. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że w latach 2008-2009 dla obrębu A., gmina J. L. została przeprowadzona kompleksowa modernizacja ewidencji gruntów i założona ewidencja budynków. Został sporządzony projekt operatu opisowo-kartograficznego, który po wyłożeniu do wglądu osób zainteresowanych w lokalu Starostwa Powiatowego w R. w okresie od [...].06.2010 r. do [...].06.2010 r. stał się operatem ewidencji gruntów i budynków. Powyższe zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa M. nr [...], poz. [...] z dnia [...].09.2009 r. Do projektu operatu w zakresie dotyczącym działki [...] nie zostały zgłoszone zastrzeżenia. Przed modernizacją działka nr [...] była opisana według użytków gruntowych i klas bonitacyjnych jako RVI. W wyniku modernizacji dla całej działki o pow. [...] ha wpisany został użytek B – tereny zabudowy mieszkaniowej. Przeprowadzenie modernizacji ewidencji wynikało z obowiązku dostosowania zapisów istniejących w operacie do wymogów powołanego w podstawie prawnej rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W związku z wnioskiem J. G. organ pismem z dnia [...].04.2010 r. zlecił wykonawcy prac modernizacyjnych tj. firmie "[...]" dokonanie weryfikacji w zakresie użytku określonego dla przedmiotowej działki. Po przeprowadzonej wizji w terenie wykonawca prac geodezyjnych dokonał zmian zasięgu klaso-użytków B – [...]ha i zgodnie z wykazem zmian danych ewidencyjnych zarejestrowanym za numerem [...] z dn. [...].06.2010 r., działka oznaczona nr [...] została opisana według użytków i klas bonitacyjnych jako: RVI – [...] ha, B – [...] ha. Pismem nr [...] z dnia [...].07.2010 r., J. W. G. została o powyższym poinformowana. Kolejnymi pismami z dnia [...].03.2011 r. i [...].04.2011 r. J. W. G. wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy i zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie podnosząc, iż : - przedmiotowa działka to ugór i odłogi nie nadające się do żadnej produkcji rolnej i stanowi dawne siedlisko gospodarstwa rolnego, - naliczony podatek jest niewspółmiernie wysoki do wartości jaką w rzeczywistości przedstawia działka. W dniu [...].07.2010 r. przeprowadzono wizję w terenie, w wyniku której stwierdzono, że powyższa działka zagospodarowana jest domem mieszkalnym - murowanym, jednokondygnacyjnym bez poddasza użytkowego - wybudowanym w 1966 r. oraz budynkiem składowym murowanym, jednokondygnacyjnym wybudowanym w 1975 r., służącym do przechowywania opału, sprzętu gospodarczego (t.j. łopat, grabi, taczek). W budynku składowym znajduje się piętnaście kur i dwadzieścia królików. Działka oznaczona nr [...] ogrodzona jest tylko od głównej drogi ogrodzeniem trwałym wraz z furtką metalową i w tej części znajduje się ogródek przydomowy. W części działka porośnięta jest zielenią przydomową trawą oraz drzewami różnorodnymi, pojedynczymi - owocowymi, nierównomiernie posadzonymi na działce w ilości dwadzieścia sztuk. Pozostała część działki od końca budynku składowego w kierunku północnym działki nie jest użytkowana rolniczo od wielu lat, stanowi ugór. Podczas wizji poinformowano J. W. G., że z uwagi na fakt, że nie zgłosiła żadnych zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w w/w operacie opisowo-kartograficznym w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa M. z dnia [...].09.2009 r., projekt operatu opisowo-kartograficznego dla obrębu A. stał się operatem ewidencji gruntów, zatem wszelkie zarzuty zgłaszane w chwili obecnej traktuje się jako wniosek o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków, ponadto poinformowano J. W. G., że zgodnie z § 44 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa do obowiązków Starosty jako organu właściwego w sprawach prowadzenia ewidencji gruntów należy m.in. okresowa weryfikacja danych ewidencyjnych i modernizacja ewidencji. Przepis § 54 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia przewiduje, że Starosta przeprowadza okresową weryfikację danych w zakresie zgodności treści mapy ewidencyjnej ze stanem faktycznym. Natomiast modernizacja ewidencji polega na modyfikowaniu istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu (§ 55 pkt 2 rozporządzenia). W załączniku Nr 6 do w/w rozporządzenia zostały ustalone kryteria zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych i rodzaje tych użytków. Działka wnioskodawczyni była uprzednio zaliczona do użytków rolnych. Zgodnie z ust. 1 załącznika, użytki rolne dzielą się na: a) grunty orne, oznaczone symbolem -R, b) sady, oznaczone symbolem złożonym z litery "S" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego, stanowiącego część składową oznaczenia klasy gleboznawczej gruntu, na którym założony został sad, np. S-R, S-Ł, S-Ps, c) łąki trwałe, oznaczone symbolem - Ł, d) pastwiska trwałe, oznaczone symbolem - Ps, e) grunty rolne zabudowane, oznaczone symbolem złożonym z litery " B" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego, stanowiącego część składową oznaczenia klasy gleboznawczej gruntu, na którym wniesione zostały budynki, np. B-R, B-Ł, B-Ps, f) grunty pod stawami, oznaczone symbolem - Wsr, g) rowy, oznaczone symbolem - W. Zgodnie z definicją "gruntu rolnego zabudowanego", zawartą w ust. 1 pkt 5 powołanego wyżej załącznika nr 6, do tego użytku należą grunty zajęte pod budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia budowlane służące produkcji rolniczej, nie wyłączając produkcji rybnej, oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu (kotłownie, komórki, garaże, szopy, stodoły wiaty, spichlerze, budynki inwentarskie, place składowe i manewrowe w obrębie zabudowy), a także pod ogródki przydomowe w gospodarstwach rolnych. Natomiast do terenów mieszkaniowych zalicza się grunty, niewykorzystane do produkcji rolniczej i leśnej, zajęte pod budynki mieszkalne, urządzenia funkcjonalnie związane z budynkami mieszkalnymi (podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier i zabaw itp.), a także ogródki przydomowe. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w § 15 ust. 8, 9 i 11 instrukcji technicznej G - 5 - Ewidencja gruntów i budynków, wprowadzonej do stosowania zarządzeniem nr 16 Głównego Geodety Kraju w sprawie wytycznych techniczno-organizacyjnych dotyczących prowadzenia ewidencji gruntów i budynków z dnia [...] listopada 2003 r. wydanego na podstawie art. 7 a pkt 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - prawo geodezyjne i kartograficzne. Stosownie do wymienionych wytycznych do terenów zabudowy mieszkaniowej zalicza się tereny zabudowy jednorodzinnej jak i wielorodzinnej oznaczone konturem "B", czyli kontur B powinien zawierać w sobie grunty zajęte pod budynki mieszkalne, gospodarcze, garaże, komunikację wewnętrzną i podwórza, zieleń przydomową (drzewa, krzewy, trawniki), urządzenia techniczne związane z funkcją mieszkaniową (studnie, zbiorniki, przewody naziemne, skrzynki energetyczne, urządzenia do gromadzenia oczyszczania ścieków, trzepaki, ławeczki itp.), śmietniki, składowiska odpadów, place zabaw i wypoczynku, obiekty małej architektury, urządzenia sportowe, miejsca postojowe pojazdów mechanicznych, ogródki przydomowe, oczka wodne, ogródki skalne, inne grunty bezpośrednio związane z funkcją mieszkaniową. Przez ogródki przydomowe rozumie się w szczególności rabaty, kwietniki, warzywniki położone w granicach obszaru zabudowanego. Działka nr [...] wchodziła w skład gospodarstwa rolnego. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego stwierdzono, że J. W. G. nie posiada gospodarstwa rolnego. Aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z dn. [...].02.1993 r. J. W. G. sprzedała A. i J. S. działkę nr [...] o pow. [...] ha położoną w A., gm. J. L. oraz D. S. działkę nr [...] o pow. [...]ha położoną w A., gm. J. L.. Następnymi aktami notarialnymi: Rep. A Nr [...] z dn. [...].02.1993 r. , Rep. A Nr [...] z dn. [...].11.1996r. darowała W. i M. J. dz. nr [...] o pow. [...] ha i dz. nr [...],[...],[...] o łącznej pow. [...] ha położone w A., gm. J. L. oraz E. i M. L. dz. nr [...],[...],[...]o łącznej pow. [...] ha i dz. nr [...]o pow. [...]ha położone w A., gm. J. L. oraz K. W. dz. Nr [...] o pow. [...] ha położoną w A., gm. J. L.o. Pani J. W. G. obecnie jest właścicielką działki nr [...] o pow. [...] ha, zatem przedmiotowa działka nie wchodzi w skład gospodarstwa rolnego. Działka ta nie jest wykorzystywana rolniczo, nie może być także uznana za zajętą pod budynki wchodzące w skład gospodarstwa rolnego. Zgodnie z kodeksem cywilnym gospodarstwo rolne to gospodarstwo nie mniejsze niż 1 ha użytków rolnych. Pani J. W. G. w piśmie z dnia [...].05.2011 r. potwierdza, że działka nr [...] to dawne siedlisko gospodarstwa rolnego. Działka zabudowana jest budynkiem mieszkalnym i gospodarczym. W budynku gospodarczym wnioskodawczyni przechowuje opał na zimę, a także hoduje kilka kur i królików. Organ nadmienił, że decydujące znaczenie dla zakwalifikowania gruntów do gruntów rolnych zabudowanych ma funkcja budynków i ich wykorzystanie do produkcji rolniczej, o czym świadczy zwrot zawarty w przytoczonej wyżej definicji "gruntu rolnego zabudowanego". Ma to miejsce wówczas jeżeli prowadzona jest działalność wytwórcza w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Wobec przedstawionych wyżej faktów bezspornym jest, że istniejąca kwalifikacja użytków widniejąca w operacie przed modernizacją była niezgodna ze stanem faktycznym nie odpowiadała wymaganiom rozporządzenia. Zapis użytku B - tereny mieszkaniowe o pow. [...] ha dla działki nr [...] o pow. całkowitej [...] ha jest zgodny ze stanem faktycznym, gdyż użytek ten nie może być zapisany jako, grunty rolne zabudowane, ponieważ budynki znajdujące się na działce nie służą produkcji rolniczej. Wobec powyższych ustaleń dotychczasowy użytek należało zapisać jako tereny mieszkaniowe - "B". W związku z ustawowym obowiązkiem wynikającym z powołanego w podstawie prawnej rozporządzenia, organ prowadzący ewidencję gruntów jest zobligowany do utrzymania operatu w stanie aktualności tj. ujawnianiu stanu faktycznego zgodnie z dostępnymi dla organu dokumentami. Biorąc pod uwagę powyższe organ odmówił wprowadzenia zmiany w zakresie zmiany użytku "B" w operacie ewidencji gruntów obręb A.. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. W. G.. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] decyzją z dnia [...] października 2011 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję Starosty R. i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zauważył, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, kiedy strona żąda wprowadzenia zmiany do operatu ewidencji gruntów i budynków polegającej na przywróceniu użytku rolnego zapisanego w tejże ewidencji gruntów i budynków przed jej modernizacją. Bezspornym jest fakt, że organ rozpoznając sprawę miałby obowiązek przeanalizować zarzuty zawarte w odwołaniu, a więc opisaną przez skarżącą sytuację, w której działka nr [...] pozostała po gospodarstwie rolnym przekazanym następcom prawnym. Jednakże organ I instancji przekazując odwołanie, do akt sprawy dołączył dokumenty świadczące o tym, iż na dzień dzisiejszy działka nr [...] ma odmienny stan prawny od wykazanego w zaskarżonej decyzji. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż w trakcie toczącego się postępowania w niniejszej sprawie, a więc w dniu [...].03.2011r. J. W. G. złożyła wniosek do Wójta Gminy J. L. o wszczęcie postępowania w sprawie podziału przedmiotowej nieruchomości nr [...]. Załącznik do wniosku stanowiła mapa podziału tejże działki zaewidencjonowana w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjno -Kartograficznej w R. w dniu 2010.10. [...] pod nr [...]. Postępowanie to zakończone zostało wydaniem decyzji Wójta Gminy [...] Nr [...] z dnia [...].04.2011 r. zatwierdzającej projekt podziału tejże nieruchomości polegający na wydzieleniu działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. W wyniku podziału powstały działki: działka nr [...] o pow. [...] ha - działka niezabudowana, działka nr [...] o pow. [...] ha - działka budowlana. Decyzja niniejsza jako nie zaskarżona w trybie i terminie ustawowo zakreślonym w kpa stała się ostateczna w dniu [...].05.2011 r. Tak więc, z chwilą uprawomocnienia się w/w decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...].04.2011 r. wydzielone działki nr [...],[...] przyjęły status działki budowlanej. Na podstawie decyzji wraz z mapą podziału stanowiącą integralną jej część, a także biorąc pod uwagę dotychczasowy zapis dotyczący użytków, organ I instancji zawiadomieniem o zmianach w danych ewidencji gruntów i budynków nr [...] z dnia 2011-08-[...] wprowadził do pozycji rej. [...].[...] figurującej na właściciela J. W. G. następującą zmianę dotyczącą podmiotu: działka nr [...] opow. [...] ha o użytku: grunty orne RVI działka nr [...] o pow. [...] ha o użytkach: grunty orne RVI o pow. [...] ha oraz teren zabudowy mieszkaniowej B opow. [...] ha. Wobec powyższego wiążący dla organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków jest aktualny zapis w tejże ewidencji wynikający z opisanych wyżej aktualnych dokumentów prawnych, a wniosek J. W. G. z dnia [...].03.2010 r. dotyczący weryfikacji danych ewidencyjnych w odniesieniu do użytku gruntowego dla nieistniejącej na chwilę obecną działki nr [...] staje się bezprzedmiotowy i jako taki nie może być przedmiotem niniejszego postępowania. Zatem orzeczenie w sprawie, która nie może stanowić przedmiotu postępowania administracyjnego nie jest możliwe, toteż organ odwoławczy musi orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji Starosty R. i umorzeniu postępowania administracyjnego organu I instancji. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J.W. G. (dalej jako skarżąca). Skarżąca powtórzyła wcześniej prezentowana argumentację. W jej ocenie przedmiotowa nieruchomość nie zmieniła swego charakteru i nadal jest siedliskiem, powołała się przy tym na treść pisma Wójta Gminy J. L. z dnia [...] lutego 2010 r. skierowanego do mieszkańców gminy. Przyznała, że przedmiotowa działka w 2011 r. została podzielona i jej część została darowana wnuczce. Wniosła o rozstrzygnięcie, czy przedmiotowa działka jest siedliskiem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Jak już wyżej zostało wspomniane Wojewódzki Sąd Administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, nie jest zaś uprawniony do rozstrzygania za organ wniosków stron wszczynających postępowanie. Organ I instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków prowadzonym dla obrębu A., gmina [...], dotyczącej weryfikacji danych ewidencyjnych w odniesieniu do użytku gruntowego "B" dla działki ewidencyjnej nr [...]. Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie od ww. decyzji zauważył, iż w dniu wydania decyzji przez organ I instancji przedmiotowa działka nie istniała, gdyż decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., która uprawomocniła się w dniu [...] maja 2011 r., została ona podzielona na 2 mniejsze, którym nadano nowe numery. Okoliczność ta jest bezsporna, potwierdza to również skarżąca w skardze. Wobec powyższego przestał istnieć przedmiot postępowania, a zatem decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa należało uchylić, zaś postępowanie przed organem I instancji jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że "Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Umorzenie postępowania administracyjnego stanowi orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia." (wyrok z 25.05.2011 r., sygn. akt II SA/Wa 714/11). Niewątpliwie w chwili wydawania rozstrzygnięcia przez organ I instancji działka o numerze [...] nie istniała, gdyż została podzielona na dwie nowe działki. Dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków dotyczą właśnie tych nowych działek, które zastąpiły nieistniejącą obecnie działkę nr [...]. Wobec powyższego należy uznać, że nie może się toczyć postępowanie dotyczące zmian w ewidencji w stosunku do działki, która nie istnieje. W tej sytuacji stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, gdyż postępowanie w przedmiocie dokonania zmian w ewidencji w zakresie żądanym przez skarżącą jest bezprzedmiotowe. Sąd nie znalazł również innych przyczyn powodujących uchylenie lub stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Inna sytuacja miała by miejsce wówczas, gdyby skarżąca domagała się zmian w ewidencji gruntów w odniesieniu do działek nowopowstałych. W konsekwencji przyjęcia powyższych argumentów i ocen prawnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.