VIII SA/Wa 1037/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2014 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga S. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2011 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: W dniu [...] maja 2009 r. L. K. (beneficjent, mąż skarżącej) złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (BP ARiMR) w S. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2009 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR (Kierownik BP) w S. przyznał beneficjentowi płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na 2009 r. w łącznej wysokości [...] zł. Odbiór decyzji potwierdziła w dniu [...] grudnia 2009 r. żona L. K. – S. K. (skarżąca, strona). Płatności przyznane ww. decyzją zostały przekazane na rachunek bankowy wnioskodawcy. W dniu [...] maja 2010 r. strona złożyła w BP ARiMR odpis skrócony aktu zgonu z dnia [...] października 2009 r., z którego wynikało, że jej mąż zmarł w dniu [...] października 2009 r. Nadto oświadczyła, że po śmierci męża pobrała pieniądze z konta bankowego. Powyższe skutkowało wszczęciem przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Prezes ARiMR, organ) z urzędu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych przez skarżącą środków finansowych przyznanych beneficjentowi na mocy decyzji Kierownika BP z dnia [...] listopada 2009 r., oraz wezwaniem strony do dobrowolnego zwrotu pobranych płatności przekazanych na rachunek bankowy jej męża. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] organ ustalił kwotę nienależnie pobranych przez stronę płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w łącznej wysokości [...] zł. W wydanym rozstrzygnięciu organ wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie z uwagi na śmierć strony postępowania – beneficjenta, decyzja przyznająca mu wnioskowane przez niego płatności nie mogła zostać prawidłowo doręczona, a zatem należy ją traktować jako nieistniejącą i niewywołującą skutków prawnych. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona podniosła, iż z uwagi na sytuację materialną nie może zwrócić całości pobranej kwoty. Wniosła o odstąpienie od naliczania odsetek oraz wyrażenie zgody na odroczenie spłaty zobowiązania do czasu przyznania płatności bezpośrednich za 2011 r. Nadto wskazała, że podejmując kwotę płatności działała w dobrej wierze, bowiem pozostawała z mężem we wspólnocie majątkowej, a po jego śmierci samodzielnie prowadzi gospodarstwo. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Prezes ARiMR działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.) oraz art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634, Nr 227, poz. 1505, z 2009 r. Nr 115, poz. 961 oraz z 2010 r. Nr 76, poz. 490, dalej jako ustawa o ARiMR) wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podkreślono, że decyzja Kierownika BP przyznająca beneficjentowi płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na 2009 r. wydana została w dniu [...] listopada 2009 r., zaś jego zgon nastąpił w dniu [...] października 2009 r., tj. przed wydaniem tej decyzji. Wobec powyższego przedmiotowa decyzja nie została stronie skutecznie doręczona. Z uwagi zaś na niedoręczenie decyzji beneficjentowi, rozstrzygnięcie to nie weszło do obrotu prawnego, nie wywołuje zatem sutków prawnych. W konsekwencji organ przyjął, że pobrane przez skarżącą środki pieniężne, zostały przekazane bez podstawy prawnej, zasadnym było zatem ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności. Jednocześnie podkreślono, iż w przypadku śmierci rolnika płatność przysługuje spadkobiercy, który przejął posiadanie gospodarstwa rolnego i złożył w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku wniosek o przyznanie płatności, której dotyczył wniosek spadkodawcy. W przedmiotowej sprawie strona nie złożyła stosownego wniosku, a zatem nie było możliwe przyznanie jej przedmiotowych płatności. Jako podstawę decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń organ wskazał art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, zgodnie z którym w każdym przypadku stwierdzenia wypłaty nienależnych lub nadmiernych płatności ARiMR powinna dochodzić zwrotu świadczeń dokonanych na rzecz osoby nieuprawnionej. Krąg podmiotów, na rzecz których możliwe jest wydanie decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności wyznacza sformułowanie "pobranych środków", które rozumieć należy jako rzeczywiste pobranie środków (pobranie z rachunku bankowego). Adresatem decyzji powinna być zatem osoba, która faktycznie pobrała wypłacone przez organ środki finansowe będąc uprawnioną do pobrania tych środków z rachunku zmarłego. Ponadto zgodnie z art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004 r., str. 18 z późn. zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, z późn. zm., dalej jako rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004) w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki. Prezes ARiMR stwierdził, że w sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 73 ust. 4 i 5 ww. rozporządzenia unijnego skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez S. K. nienależnie pobranych płatności. Odnosząc się natomiast do argumentacji wniesionego środka zaskarżenia podał, że zastosowanie ulg w spłacie (umarzanie, odraczanie, rozkładanie na raty) jest odrębnym postępowaniem od postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności. W skardze do sądu administracyjnego złożonej na powołane rozstrzygnięcie skarżąca podniosła, że wspólnie z mężem prowadziła gospodarstwo rolne, które stanowiło przedmiot wspólności majątkowej małżeńskiej. W związku z powyższym przyznane przez Kierownika BP płatności stanowiły majątek wspólny jej i jej męża. Fakt wydania decyzji po śmierci męża zdaniem skarżącej niczego nie zmienia, bowiem płatności dotyczyły 2009 r. Do dnia zaś [...] października ww. roku wspólnie z mężem prowadziła gospodarstwo rolne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1074/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji (odpowiednio z dnia [...] października 2011 r. i [...] lipca 2011 r.). Podstawę rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie przez Sąd, iż sprawa zwrotu nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, wypłaconych omyłkowo, wskutek zbiegu okoliczności innej osobie niż adresat decyzji, nie może być załatwiana w drodze rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy z zakresu prawa administracyjnego, a więc rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Należy do spraw cywilnych i rozstrzygana powinna być przez sąd cywilny na podstawie przepisów o bezpodstawnym wzbogaceniu. Powyższe w ocenie Sądu, wynika z treści art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR a także art. 73 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji nr 796/2004. Wyrokiem z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt II GSK 973/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W szerokim wywodzie prawnym, powołując się na przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) NSA uznał, że adresatem decyzji wydanej w trybie w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR może być każdy, kto pobrał środki publiczne w kwocie nienależnej lub nadmiernej wynikającej ze stosunków publicznoprawnych. Ustalenie osoby zobowiązanej następuje podczas wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Oznacza to, że wszczęte postępowanie zakreślone ramami omawianego art. 29 ustawy o Agencji stanowi nowe i samodzielne postępowanie do wydania decyzji administracyjnej o ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Przedmiotowy przepis nie ogranicza kręgu adresatów do osób, które płatność tę otrzymali. Innymi słowy Prezes ARiMR ma możliwość ustalenia kwot nienależnie pobranych w stosunku do innych osób, które weszły w posiadanie środków pieniężnych. Za nietrafny uznał zatem stanowisko sądu wojewódzkiego w zakresie niedopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR w stosunku do osoby, która nie była wnioskodawcą i nie toczyło się w jej sprawie indywidualne postępowanie administracyjne o przyznanie płatności. NSA wskazał przy tym, iż skarżąca była żoną zmarłego rolnika, czyli jego spadkobierczynią, była równocześnie współposiadaczem tego gospodarstwa rolnego, a zatem była rolnikiem. Nie było zatem żadnych podstaw, by w okolicznościach tej sprawy przyjąć, że skarżąca nie występowała jako rolnik lub jego spadkobierca jak to uczynił Sąd I instancji w pisemnych motywach wyroku. Wskazał także, iż decyzja wydana w oparciu o art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, dotyczyła wypłaconych środków finansowych, przelanych na wskazany rachunek bankowy w związku z wydaną decyzją o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (JPU i UPO). Zatem "źródłem" pobrania przedmiotowej kwoty była decyzja administracyjna. Ustalenie w drodze decyzji administracyjnej kwoty nienależnie pobranych środków publicznych, w trybie określonym w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, nie odnosi się wyłącznie do podmiotu, który formalnie był adresatem decyzji administracyjnej, stanowiącej "źródło" wypłaty środków finansowych na określony rachunek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejsza sprawa była przedmiotem wyrokowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyniku złożonej przez organ skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt II GSK 973/12, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W związku z powyższym Sąd orzekający w tej sprawie, w myśl art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powołany wyżej przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania Sądu I instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Materialnoprawną podstawę zaskarżonych w niniejszym postępowaniu decyzji organu stanowił art. 29 ustawy o ARiMR (w stanie prawnym mającym zastosowanie w sprawie). Zgodnie z tym przepisem Prezes ARiMR ustala w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że w dniu [...] maja 2009 r. beneficjent złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Nie budzi także wątpliwości Sądu, że w dacie wydania przez Kierownika BP decyzji przyznającej wnioskowane płatności tj. w dniu [...] listopada 2009 r. beneficjent już nie żył, zmarł bowiem w dniu [...] października 2009 r., o czym skarżąca poinformowała Kierownika BP dopiero w dniu [...] maja 2010 r., składając odpis skrócony aktu zgonu ww. Ewidentnym jest także fakt, iż odbiór decyzji pokwitowała skarżąca, nadto środki pieniężne, które wpłynęły na rachunek bankowy beneficjenta zostały przez stronę rozdysponowane. Skutkiem ww. okoliczności było wydanie przez Kierownika BP w dniu [...] lipca 2010 r. decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich na 2009 rok. Następnie organ podjął zaskarżone decyzje w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w kwocie [...] zł. Należy w tym miejscu wskazać, że zgodnie z art. 7 ust.1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm., zwana dalej ustawą o płatnościach bezpośrednich), rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143b ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku XX do rozporządzenia nr 1973/2004, utrzymuje wszystkie grunty rolne zgodnie z normami, został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Wyjątek od przyznawania płatności producentowi rolnemu, który złożył wniosek jest przypadek, kiedy po złożeniu wniosku dojdzie do przeniesienia posiadania gruntów rolnych objętych tym wnioskiem. W ustawodawstwie krajowym kwestię następstw przejęcia posiadania gospodarstwa rolnego w omawianym zakresie reguluje art. 21 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Powołany przepis dotyczy szczególnego przypadku, gdy płatność zostaje przyznana innemu podmiotowi niż ten, który złożył wniosek o przyznanie płatności. Stosownie natomiast do art. 22 ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, w przypadku śmierci producenta rolnego płatność przysługuje spadkobiercy, który przejął posiadanie gospodarstwa rolnego i złożył w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku wniosek do kierownika biura powiatowego Agencji o przyznanie płatności, której dotyczył wniosek spadkodawcy. Na gruncie niniejszej sprawy bezsporne jest, iż skoro beneficjent zmarł w dniu [...] października 2009 r., to termin do złożenia ww. wniosku upływał w dniu [...] maja 2010 r. Przedstawione przy skardze akta administracyjne nie wskazują jednak, że skarżąca czynności takiej dokonała, złożyła jedynie w dniu [...] maja 2010 r. odpis skróconego aktu zgonu. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca zapoznała się z zasadami przyznawania płatności spadkobiercom, o czym świadczy adnotacja z dnia [...]maja 2010 r. na stosownym dokumencie informującym o możliwości przyznawania tych świadczeń. Poza sporem pozostaje również fakt, iż skarżąca jako spadkobierczyni rolnika, stała się jego następcą prawnym, nie mniej w wyznaczonym terminie (7 miesięcy od dnia otwarcia spadku) nie złożyła do organu wymaganego wniosku. W ocenie Sądu termin powyższy jest nieprzywracalny. W konsekwencji nie wydano wobec skarżącej decyzji przyznającej płatności bezpośrednie na 2009 rok, organ uprawniony był zatem do przyjęcia, że w odniesieniu do wnioskowanej płatności zaistniała przesłanka do uznania wypłaconej płatności jako nienależnej, bo wypłaconej bez podstawy prawnej. W świetle powyższych rozważań Sąd za prawidłowe uznaje stanowisko organu, iż w sprawie nie zaistniały przesłanki z art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, bo wypłata świadczeń, nie była skutkiem błędu organu, a nadto skarżąca – na co wskazywał organ I instancji - nie wskazała na żadne okoliczności, które pozwoliłyby na rozważenie innych przesłanek wynikających z jego treści, a więc pozwoliłyby na uznanie braku obowiązku ich zwrotu. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd uznał je za niezasadne. Przede wszystkim jeszcze raz podkreślić należy, że skarżąca nie była adresatem decyzji. Jako następca prawny beneficjenta (zmarłego męża) mogła złożyć stosowny wniosek o przyznanie płatności po śmierci męża, a czynności tej nie dokonała. Okoliczność przeznaczenia pobranych płatności na cele gospodarstwa rolnego nie ma znaczenia dla przedmiotu sporu. Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.