VIII SA/Wa 1071/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 13 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] sierpnia 2021 r., znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku oddala skargę. Decyzją z [...] sierpnia 2021 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS" lub "organ") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej: "k.p.a."), w wyniku rozpatrzenia wniosku M. M. (dalej: "skarżący", "strona") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z [...] lipca 2021 r., znak: [...] odmawiającą skarżącemu przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W motywach rozstrzygnięcia organ na wstępie wyjaśnił, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 291; dalej: "ustawa o emeryturach i rentach z FUS" lub "ustawa emerytalna") jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia wszystkich przesłanek, o jakich mowa w tym przepisie. Brak choćby jednej z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia. Dodał przy tym, że tylko udowodnione szczególne okoliczności, które spowodowały brak wymaganego okresu ubezpieczenia, połączonego z należytym opłacaniem składek, mogą stanowić podstawę do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Za szczególną okoliczność uważa się tylko zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Dodatkowo trzeba wskazać, że okolicznością szczególną może być jedynie zdarzenie lub trwały stan o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli danej osoby. Zdaniem organu, w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącego w sprawie nadal nie wystąpiły przesłanki umożliwiające pozytywne załatwienie sprawy. Wskazał bowiem, że skarżący nie jest całkowicie niezdolny do pracy, a z akt sprawy nie wynikają szczególne okoliczności, na skutek których nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Zauważył, że jak wynika z orzeczenia komisji lekarskiej ZUS z [...] maja 2021 r., skarżący jest trwale częściowo niezdolny do pracy. Za datę powstania częściowej niezdolności do pracy przyjęto [...] sierpnia 2017 r. Zatem w przypadku strony przesłanka niemożności podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy nie zachodzi i jest to okoliczność, która eliminuje skarżącego z grona osób, którym może być przyznane świadczenie w drodze wyjątku. Nadmienił, że częściowa niezdolność do pracy jedynie ogranicza, a nie uniemożliwia całkowicie wykonywanie zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Dodał, że z akt sprawy wynika również, że skarżący udokumentował ogółem [...] lat, [...] miesięcy i [...] dni okresów składkowych i nieskładkowych, w tym 21 lat, 6 miesięcy i 12 dni okresów składkowych oraz [...] dni okresów nieskładkowych. Powołał, że przy ustalaniu prawa do świadczenia w drodze wyjątku bierze się pod uwagę łączny okres ubezpieczenia na przestrzeni całego życia osoby ubezpieczonej. Okres ten powinien być adekwatny do wieku, a niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych musi być skutkiem szczególnych okoliczności, które w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 2235/01 dostępny w LEX nr 82805). Prezes ZUS wskazał, iż skarżący, zarówno w 10-leciu przed zgłoszeniem wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy, jak i w 10-leciu przed dniem powstania częściowej oraz całkowitej niezdolności do pracy - zamiast [...] lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym nie udowodnił żadnego okresu ubezpieczenia. Wyjaśnił przy tym, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje krótki okres, usprawiedliwiony szczególnymi okolicznościami (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1056/07, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodał także, iż w okresach od [...].11.2000 r. do [...].04.2015 r. oraz od [...].09.2017 r. do chwili obecnej wystąpiły przerwy w wykonywaniu przez skarżącego pracy podlegającej opłacaniu składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W ocenie organu, wprawdzie przepis art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie uzależnia przyznania świadczenia od określonego okresu lub długości przerw pomiędzy poszczególnymi okresami zatrudnienia, jednak przyczyny, dla których osoba nie nabyła uprawnień do emerytury lub renty, muszą być takie, że istnieje możliwość potraktowania ich jako okoliczności szczególnych, wyjątkowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21.10.2009 r., sygn. akt II SA/Wa 714/09). Z przeprowadzonej analizy akt sprawy, zdaniem Prezesa ZUS nie wynika, aby w wykazanych okresach skarżący nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia. We wskazanych przerwach nie była nadto orzeczona wobec niego całkowita niezdolność do pracy, zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia. Nie zostały również udokumentowane przez niego inne zdarzenia zewnętrzne, niezależne od jego woli, których nie można było przewidzieć i którym nie można było zapobiec. Powołał, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy brak wymaganego okresu ubezpieczenia skarżący usprawiedliwił pogarszającym się stanem zdrowia i przedłożył zaświadczenie lekarskie. Stąd sprawę skierowano do lekarza orzecznika ZUS, który w wydanej opinii lekarskiej stwierdził, że przedstawiony przez skarżącego dokument pozostaje bez wpływu na orzeczenie komisji lekarskiej ZUS z [...] maja 2021 r. Organ zauważył, że samo istnienie choroby nie zawsze jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. Subiektywne odczucia co do stanu zdrowia oraz braku możliwości wykonywania pracy z uwagi na zdrowie, nie stanowią usprawiedliwienia dla braku odpowiedniego okresu ubezpieczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19.12.2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1317/07). Odnosząc się natomiast do podniesionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentacji skarżącego o wykonywaniu prac dorywczych organ stwierdził, że wykonywanie tych prac nie stanowi okoliczności szczególnej w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. Jest to bowiem wynik wyboru osoby decydującej się na pracę bez opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, która winna liczyć się z prawnymi konsekwencjami w zakresie przyszłych uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Osoby wykonujące prace dorywcze bez rejestracji, nie tylko nie ponoszą kosztów ubezpieczenia społecznego, ale również nie uiszczają stosownych podatków. Podkreślenia wymaga, że instytucja ubezpieczenia społecznego zakłada pewną solidarność ubezpieczonych, którzy opłacają składki, aby w przyszłości korzystać z ubezpieczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12.01.2012 r., sygnatura II SA/Wa 1785/11). Organ zbadał nadto sytuację materialną skarżącego, która jednak jego zdaniem nie stanowiła jedynego kryterium do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Trudne warunki materialne nie stanowią bowiem wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. Z tych wszystkich przyczyn, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy organ uznał za nieuzasadniony. Na decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] sierpnia 2021 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, która ma charakter opisowy. Skarżący przedstawił w niej swoją sytuację życiową i zdrowotną. Stanowisko organu i lekarzy orzeczników ZUS uznał za krzywdzące. Podtrzymał argumentację o swojej ciężkiej chorobie i trudnej sytuacji życiowej, w tym braku źródła utrzymania. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie, uznał zarzuty skargi za niezasadne. Skarżący przy piśmie z dnia [...] stycznia 2022 r. złożył kserokopię zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] stycznia 2022 r. i kart informacyjnych z dnia [...] grudnia 2021 r. i z dnia [...] listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "ppsa"), stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. Nr 2021, poz. 137), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) ppsa). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w świetle wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę stanowiącego przedmiot kontroli Sądu rozstrzygnięcia stanowi art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Istotnym jest, że w odróżnieniu od ogólnych zasad określających warunki przyznawania prawa do świadczeń z zabezpieczenia społecznego (tj. świadczeń finansowanych i zależnych od zgromadzonych na ten cel na indywidualnych kontach ubezpieczonych środków pochodzących ze składek ubezpieczeniowych), art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest regulacją szczególną. Pozwala ona na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania prawa do emerytury lub renty w trybie zwykłym. Przewidziane w powołanym przepisie świadczenia finansowane są z budżetu państwa (art. 84 ww. ustawy), nie zaś z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, kwestia ich przyznania pozostawiona została uznaniu Prezesa ZUS. Omawiany przepis posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." świadczenie w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w tym trybie. W związku z powyższym, wyjaśnić należy, że sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest zatem ograniczona. Nie obejmuje ona bowiem celowości zaskarżonej decyzji. Sąd może zatem tylko badać, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc, czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza jednak pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym względzie. Na organie administracyjnym prowadzącym postępowanie administracyjne, również w sytuacji działania w ramach uznania administracyjnego, ciąży bowiem obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W ocenie Sądu, zaskarżonej decyzji organu nie można przypisać przekroczenia granic uznania administracyjnego. Z treści przedmiotowego przepisu wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Pierwszy z wymienionych w przepisie warunków dotyczy ubezpieczenia wnioskodawcy lub osoby zmarłej, po której żąda przyznania świadczenia wnioskodawca. Po drugie, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami. Po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku i po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Każda z przesłanek podlega przy tym osobnej ocenie poprzez odniesienie hipotezy normy prawnej do okoliczności faktycznych, istniejących w danej sprawie. Decyzja o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia w omawianym trybie podejmowana jest dopiero po ustaleniu, że okoliczności faktyczne odniesione do wymagań normatywnych mogą skutkować przyznaniem uprawnienia w sposób zgodny z celem tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie organ miał podstawę do przyjęcia, że skarżący nie spełnił wszystkich wyżej wymienionych warunków. Przede wszystkim skarżący nie wykazał szczególnych okoliczności, które uniemożliwiły mu przezwyciężenie przeszkód do wykonywania zatrudnienia i nabycia uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Podkreślenia wymaga, że to skarżący składając wniosek o przyznanie świadczenia, winien wykazać, że nie może otrzymać świadczenia w trybie zwykłym, albowiem zaistniały okoliczności szczególne, na które nie mógł mieć wpływu. Jak wynika z ustaleń organu, na przestrzeni [...] lat życia skarżący udokumentował tylko [...] lat, [...] miesięcy i [...] dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych. Ponadto zarówno w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy, jak i w 10-leciu przypadającym przed dniem zgłoszenia wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy w trybie zwykłym, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, skarżący nie udokumentował żadnego z tych okresów. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że w latach 2000-2015, 2017-2021 wystąpiły przerwy w wykonywaniu przez skarżącego zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Orzeczeniem Komisji Lekarskiej ZUS z dnia [...] września 2015 r. skarżący został uznany za częściowo niezdolnego do pracy do [...] kwietnia 2015 r. od września 2012 r., zaś za całkowicie niezdolnego do pracy od [...] kwietnia 2015 r. do [...] sierpnia 2017 r. Orzeczeniem Komisji Lekarskiej z dnia [...] marca 2019 r. (karta [...] akt administracyjnych) skarżący został uznany za częściowo niezdolnego do pracy do [...] marca 2020 r. Datę powstania częściowej niezdolności do pracy określono na sierpień 2017 r. Komisja wskazała również, iż skarżący nie jest całkowicie niezdolny do pracy. Jak wynika z wcześniejszego – z dnia [...] grudnia 2004 r. orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS, uznano skarżącego za zdolnego do pracy. Ostatni okres zatrudnienia, jak wynika z karty przebiegu zatrudnienia kończy się zaś datą [...] listopada 2000 r. Jak wynika z decyzji ZUS o odmowie przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy z dnia [...] marca 2019 r. (karta [...] akt administracyjnych), skarżący o przyznanie renty wystąpił ostatnio wnioskiem z dnia [...] grudnia 2018 r. Z powyższego wynika, iż zarówno w okresie [...] lat przed powstaniem niezdolności do pracy, jak i przez zgłoszeniem wniosku o przyznanie renty skarżący nie wykazał żadnego okresu ubezpieczenia, mimo iż w okresie od dnia [...] listopada 2000 r. do września 2012 r. nie był niezdolny do pracy. Także umiarkowanym stopniem niepełnosprawności skarżący legitymuje się od dnia [...] maja 2014 r. (orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] października 2018 r. – karta [...] akt administracyjnych). W okresie od dnia [...] sierpnia 2003 r. do dnia [...] września 2005 r. skarżący był niepełnosprawny w stopniu lekkim (orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] września 2003 r. – karta [...] akt administracyjnych). Skarżący w toku postępowania przed organem nie wykazał żadnych szczególnych okoliczności, które uniemożliwiały mu przezwyciężenie przeszkód w ww. okresie w wykonywaniu zatrudnienia. Przyjąć zatem należy, iż nie istniały w tym czasie, przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Skarżący nie wykazał również wystąpienia w tym okresie innych szczególnych okoliczności w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które nie miał wpływu. Także, jak wynika z akt administracyjnych, orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z [...] maja 2021 r. skarżący został uznany za osobę trwale częściowo niezdolną do pracy, nadal. Powyższe oznacza brak spełnienia warunku wymaganego do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, a mianowicie całkowitej niezdolności do pracy potwierdzonej orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskiej ZUS. Zgodzić się należy z oceną Prezesa ZUS, iż sytuacja materialnej skarżącego nie stanowi w realiach rozpoznawanej sprawy wystarczającej przesłanki do przyznania świadczenia. Nie jest to bowiem świadczenie socjalne, przyznawane stosownie do potrzeb wnioskodawcy. Uznać zatem należy, że Prezes ZUS w rozpoznawanej sprawie na dzień wydania zaskarżonej decyzji dokonał prawidłowej wykładni przepisu prawa materialnego. Sąd nie stwierdził również naruszenia przez organ przepisów postępowania uzasadniających uchylenie wydanej decyzji. W swojej ocenie w zakresie ustaleń co do istnienia u skarżącego niezdolności do pracy, także szczególnie istotnej w okolicznościach niniejszej sprawy istnienia całkowitej niezdolności do pracy, organ oparł się na orzeczeniu Komisji Lekarskiej ZUS z dnia [...] maja 2021 r., z którego wynika, iż skarżący jest trwale częściowo niezdolny do pracy. Zgodnie z art. 14 ust. 1, ust. 2e i 2f ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wynika, iż oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia: 1) daty powstania niezdolności do pracy, 2) trwałości lub przewidywanego okresu niezdolności do pracy, 3) związku przyczynowego niezdolności do pracy lub śmierci z określonymi okolicznościami, 4) trwałości lub przewidywanego okresu niezdolności do samodzielnej egzystencji, 5) celowości przekwalifikowania zawodowego - dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik Zakładu, a razie wniesienia sprzeciwu od orzeczenia lekarza orzecznika – Komisja lekarska. Działanie organu w tym względzie w okolicznościach niniejszej sprawy było zatem prawidłowe i uprawnione. Argumentacja skargi, która podważa prawidłowość tej oceny, skierowana jest w istocie przeciwko orzeczeniom wydanym we właściwym trybie, które nie podlegają ocenie Sądu przy rozpoznawaniu sprawy. Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostają także kserokopie dokumentacji lekarskiej, złożone przez skarżącego w dniu [...] stycznia 2022 r. Pochodzą one bowiem z dat późniejszych niż data wydania zaskarżonej decyzji i nie mogą stanowić o jej wadliwości. Mogą one zaś podlegać ocenie organu rentowego celem ustalenia wystąpienia u skarżącego pogorszenia stanu zdrowia, o ile skarżący wystąpi ze stosownym wnioskiem. Mając na uwadze przedstawiony stan faktyczny i prawny sprawy, Sąd orzekając w trybie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, wobec braku podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, orzekając jak w sentencji wyroku.