VIII SA/Wa 111/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Gminy C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchwały Rady Gminy w C. z dnia [...] października 2011 r. w sprawie zmiany Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w Gminie C. oddala skargę. W dniu [...] października 2011 r. Rada Gminy w C., działając na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm., zwana dalej ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę), podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w Gminie C.. W treści uchwały przyjęto, że w § 22 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w Gminie C., uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy C., dodaje się ust. 5 w brzmieniu: "W wypadku stwierdzenia przez Zakład zerwania plomb zabezpieczających wodomierz, nielegalnego poboru wody z pominięciem wodomierza, Odbiorca ponosi opłatę na rzecz Zakładu w wysokości równoważnej wartości zużycia 350 m3 wody, wg ceny obowiązującej w miesiącu stwierdzenia dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców". Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] listopada 2011 r. znak [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwana dalej ustawą o samorządzie gminnym lub u.s.g.), stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy w C. z [...] października 2011 r. w sprawie zmiany Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w Gminie C.. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, że podobny zapis został już wcześniej wprowadzony do Regulaminu uchwałą Rady Gminy C. nr [...], podjętą w dniu [...] maja 2011 r., której nieważność organ nadzoru stwierdził rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] z uwagi na fakt, iż Rada Gminy nie posiada uprawnień do wprowadzania opłaty, nazwanej w uchwale "karą umowną". W stosunku do uchylonej uchwały z dnia [...] maja 2011 r., Rada Gminy w C. w kontrolowanej aktualnie uchwale wskazała jako podstawę prawną art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, zamiast art. 18 ustęp 2 punkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, a także zrezygnowała z nazwania dodatkowej opłaty karą umowną. Organ nadzoru podniósł, że Rada Gminy w C. może działać jedynie w zakresie kompetencji ustawowych, których nie można domniemywać. Żaden z przepisów prawa nie daje temu organowi prawa do stanowienia o wprowadzeniu dodatkowej opłaty o charakterze karnym. Sprawa karania za zerwanie plomb lub pobór wody z pominięciem wodomierza została uregulowana w art. 28 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Przepis ten określa odpowiedzialność za wykroczenie oraz określa karę, nie zawiera natomiast jakiegokolwiek upoważnienia do dokonywania dodatkowych obciążeń przez Radę Gminy. Tym samym, skoro powołany w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę nie daje podstaw do wprowadzenia spornej opłaty, a art. 28 tej ustawy w sposób jasny określa odpowiedzialność za pobieranie wody z pominięciem wodomierza lub zerwanie plomb, Rada Gminy w C., wprowadzając dodatkową opłatę za nielegalny pobór wody, działała bez podstawy prawnej. Wojewoda [...] dodatkowo podniósł, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają przepisy prawa miejscowego w zakresie upoważnień ustawowych. W niniejszej sprawie brak jest upoważnienia do wydania przedmiotowej uchwały, dlatego nie można jej uznać za zgodnej z obowiązującym porządkiem prawnym, co czyni zasadnym stwierdzenie jej nieważności. Skargę na powołane rozstrzygnięcie nadzorcze do sądu administracyjnego złożyła Gmina C. (skarżąca), wnioskując o jego uchylenie w całości. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżąca postawiła zarzut: 1. naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwanej dalej Kpa), poprzez jego niezastosowanie i wydanie rozstrzygnięcia bez zapewnienia Radzie Gminy udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się co do okoliczności faktycznych i prawnych dotyczących uchwały, będącej przedmiotem postępowania nadzorczego; 2. błędnego uznania, że wprowadzona uchwałą Rady Gminy w C. z dnia [...] października 2011 r. zmiana Regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków w Gminie C. jest regulacją karną, tożsamą z regulacją zawartą w art. 28 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, a tym samym niedopuszczalną, w sytuacji, gdy ma ona chronić prawa przedsiębiorstwa wodociągowego, a nie karać osoby trzecie; 3. naruszenia art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, przez bezpodstawne przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy C. jest sprzeczna z prawem; 4. naruszenia art. 19 ust. 1 w związku z art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, przez błędne uznanie, że Rada Gminy, dokonując zmian w Regulaminie, działała bez podstawy prawnej w sytuacji, gdy ze wskazanych przepisów wynika właśnie dla Rady kompetencja do uregulowania praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowego oraz odbiorców usług i w tym zakresie mieści się dokonana zmiana. Rozwijając argumenty skargi skarżąca wskazała, iż wydane rozstrzygnięcie narusza art. 10 § 1 Kpa poprzez niezapewnienie Radzie, jako organowi, którego akt jest kwestionowany, możliwości czynnego wzięcia udziału w postępowaniu i zajęcia stanowiska w sprawie. Podniosła, iż zawiadomienie Wojewody z [...] listopada 2011 r. o wszczęciu postępowania nadzorczego wpłynęło do Urzędu Gminy w C. [...] grudnia 2011 r., natomiast przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało [...] listopada 2011 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 184 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Stosownie zaś do postanowień art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 punkt 7 ustawy z sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu nadzoru poprzez jego uchylenie (art. 148 p.p.s.a). Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a ). Zdaniem Sądu, zarzuty i argumenty skargi nie podważają legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, dlatego też skarga podlega oddaleniu. Materialnoprawną postawą zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego jest art. 91 ustęp 1 zdanie 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Zgodnie z art. 18 ustęp 2 punkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Przepis ten w zakresie dopuszczalności podejmowanych przez radę gminy regulacji nie stanowi samoistnego upoważnienia do podjęcia aktu prawa miejscowego, lecz odsyła do innych ustaw regulujących kompetencje rady gminy. Nie jest to przepis prawa materialnego, a tym bardziej nie zawiera delegacji do stanowienia jakiegokolwiek aktu prawa miejscowego. Podstawy takiej nie może stanowić również art. 40 ustęp 2 punkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Podstawą prawną kontrolowanej przez organ nadzoru uchwały Rady Gminy w C. jest art. 19 ustęp 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, zgodnie z którym uchwalany przez radę gminy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego. Ustęp 2 tego artykułu stanowi, że regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, które zostały przykładowo w przepisie wyliczone. Takie określenie przedmiotu regulacji nie ma charakteru wyczerpującego, jednak regulacje aktu podustawowego nie mogą przekraczać granic upoważnienia ustawowego, a zwłaszcza nie mogą regulować materii ustawowej, w tym kreować praw i obowiązków obywateli. Co istotne, przewidziana art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę uchwała nie jest aktem prawa miejscowego zawierającym przepisy porządkowe w rozumieniu art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Oznacza to w szczególności, iż Regulamin nie może formułować przepisów karnych, gdyż takie przepisy mogą znaleźć się tylko w przepisach porządkowych. W myśl art. 28 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, kto bez uprzedniego zawarcia umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1, pobiera wodę z urządzeń wodociągowych, podlega karze grzywny do 5.000 zł. Karze tej podlega także ten, kto: uszkadza wodomierz główny, zrywa lub uszkadza plomby umieszczone na wodomierzach, urządzeniach pomiarowych lub zaworze odcinającym, a także wpływa na zmianę, zatrzymanie lub utratę właściwości lub funkcji metrologicznych wodomierza głównego lub urządzenia pomiarowego; nie dopuszcza przedstawiciela przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do wykonania czynności określonych w art. 7 (ust. 2). Orzekanie w sprawach o czyny, o których mowa w ust. 1 i 2 następuje na podstawie przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia (ust. 6). Jak wynika z zestawienia w/w przepisów z treścią ust. 5 § 22, wprowadzonego do Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w Gminie C. przedmiotową uchwałą, zapis ten stanowi w istocie powtórzenie regulacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, przy jednoczesnej, niedopuszczalnej z punktu widzenia prawa, modyfikacji tej regulacji. Uchwała rady czy też zarządzenie nie może regulować raz jeszcze tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący, a więc nie ma potrzeby i nie można powtarzać przepisów ustaw, rozporządzeń, czy też ratyfikowanych umów międzynarodowych w zapisach prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 370/07). Dodatkowo podnieść należy, iż narusza powszechnie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez gminę raz jeszcze tego, co zostało już w źródle powszechnie obowiązującego prawa uregulowane, lecz także zmodyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego (por. wyrok NSA z 25 marca 2003 r. w sprawie II SA/Wr 2572/02 – Dz. Urz. Opls. 2003/78/1520; wyrok NSA z 19 sierpnia 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 508/02; wyrok NSA z 30 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 1831/02, § 149 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej). Takiego upoważnienia, na co już wyżej wskazano, w tej sprawie nie ma. Powtórzenie w uchwale regulacji z art. 28 ustęp 1 i 2 punkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, który formułuje odpowiedzialność karną za wykroczenia, może być powszechnie interpretowane w kontekście uchwały, a to nie było intencją ustawodawcy. Żaden przepis obowiązującego prawa (rangi ustawy) nie dał organom gminy kompetencji do dowolnego, własnego ustalania w ramach przepisów prawa miejscowego treści przepisów definiujących, które to pojęcia definiuje ustawa (por. teza 2 z wyroku NSA z dnia 16 marca 2001 r., IV SA 385/99, LEX nr 53377). Ponadto z art. 84 Konstytucji RP wynika, że obowiązek ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych może wynikać tylko z ustaw. Skoro zatem zaskarżona uchwała nakładała na mieszkańców obowiązek ponoszenia opłat pomimo, że żaden przepis nie upoważniał Rady Gminy w C. do nałożenia takiego obowiązku, przedmiotowa uchwała, jako podjęta bez ustawowego umocowania, jest nieważna. Organ nadzoru nie naruszył więc art. 91 ustawy o samorządzie gminnym przyjmując, że kontrolowana uchwała jest nieważna z uwagi na jej sprzeczność z prawem. Sąd nie podziela zarzutów skargi, iż regulacja zawarta w uchwale Rady Gminy w C. z dnia [...] października 2011 r. nie stanowi regulacji karnej, gdyż ma na celu jedynie ochronę praw przedsiębiorstwa wodociągowego, a nie karanie osób trzecich. Z zapisu kontrolowanej uchwały wynika jednoznacznie sankcja dla osób trzecich (odbiorców), nazwana "opłatą" za zerwanie plomb zabezpieczających wodomierz oraz nielegalny pobór wody z pominięciem wodomierza. Za takie naruszenia ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę w art. 28 wprowadza sankcję w postaci grzywny, mając na uwadze m.in. ochronę praw przedsiębiorstwa wodociągowego. Odnosząc się do argumentów skargi dotyczących naruszenia art. 10 § 1 Kpa, należy stwierdzić, że przepis art. 91 ustęp 5 ustawy o samorządzie gminnym nakazuje odpowiednie stosowanie kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania nadzorczego prowadzonego na podstawie art. 91 tej ustawy. Tego rodzaju stosowanie przepisów prawa zakłada przyjmowanie norm, do których odesłanie następuje, zazwyczaj nie wprost, ale z pewną modyfikacją. Przy odpowiednim stosowaniu przepisów Kpa należy zwrócić uwagę na szczególny charakter postępowania nadzorczego, które nie jest postępowaniem administracyjnym w indywidualnej sprawie, lecz dotyczy orzeczenia o zgodności lub sprzeczności z prawem uchwał lub zarządzeń gminy. Zatem stosowanie odpowiednio przepisów Kpa należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie gminnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2006 r., II OSK 447/06, LEX nr 265705). Z treści art. 91 ustęp 2 zdanie 2 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że organ nadzoru jest związany 30-dniowym terminem zawitym, liczonym od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, aby orzec ewentualne stwierdzenie nieważności tych aktów. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały (zarządzenia) organ nadzoru wszczyna z urzędu, o czym zawiadamia organ gminy (art. 91 ustęp 5 u.s.g. w związku z art. 61 § 4 Kpa). W przedmiotowej sprawie zawiadomienie o wszczęciu postępowania pochodzi z daty [...] listopada 2011 r., w tym samym dniu zostało nadane na poczcie w celu doręczenia Radzie Gminy w C. (k.[...] akt administracyjnych). Rada Gminy otrzymała to zawiadomienie w dniu [...] grudnia 2011 r., a już [...] listopada 2011 r. zostało wydane rozstrzygnięcie nadzorcze. Uchybienie to, w ocenie Sądu, nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem o wszczęciu postępowania nadzorczego w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy decyduje wyłącznie organ nadzoru (Wojewoda), a w sytuacji stwierdzenia przez niego sprzeczności z prawem kontrolowanej uchwały, jakiekolwiek wyjaśnienia rady gminy w odniesieniu do okoliczności faktycznych i prawnych dotyczących tejże uchwały nie mają wpływu na rozstrzygnięcie nadzorcze. Wojewoda z mocy prawa obowiązany jest wówczas wydać rozstrzygnięcie nadzorcze o stwierdzeniu nieważności takiej uchwały. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.