VIII SA/Wa 1132/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2014 r. sprawy ze skargi W. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: "k.p.a.") po rozpoznaniu zażalenia W. C. (dalej: "skarżący") orzekło o utrzymaniu w mocy postanowienia Wójta Gminy S. [...] (dalej: "organ I instancji", "Wójt") z dnia [...] września 2013 r. znak: [...] o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...] z działką nr [...], położonymi w obrębie D. do czasu uregulowania stanu prawnego działki nr [...]. Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2013 r. (data wpływu do organu I instancji) skarżący wystąpił o rozgraniczenie działek nr [...] i [...] z działką nr [...] położonych w obrębie D. Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (Dz. U. Nr 30, poz. 163 ze zm.) orzekł o zawieszeniu postępowania w sprawie z wniosku skarżącego o rozgraniczenie do czasu uregulowania stanu prawnego nieruchomości oznaczonej nr [...]. Uzasadniając Wójt wskazał, iż według danych z ewidencji gruntów i budynków działka nr [...] ma nieuregulowany stan prawny, natomiast prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego wymaga ustalenia i wezwania do udziału w tym postępowaniu właściciela nieruchomości. Dlatego też konieczność ustalenia właściciela działki nr [...] stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W zażaleniu od powyższego postanowienia skarżący zarzucił mu rażące naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zawieszenie postępowania w sytuacji, gdy ustalenie właściciela działki nr [...] nie stanowi zagadnienia wstępnego. Wskazał, iż nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] znajduje się w posiadaniu samoistnym, a posiadacz samoistny ma legitymację do występowania w charakterze strony w postępowaniu rozgraniczeniowym, co zostało już ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Na poparcie prezentowanego stanowiska skarżący powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt: I OSK 2418/11 oraz Sądu Najwyższego z dnia 7 sierpnia 2000 r., sygn. akt: I CKN 431/09. Wniósł o uchylenie postanowienia organu I instancji. Po rozpatrzeniu zażalenia, Kolegium wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Wójta z dnia [...] września 2013 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, iż w przedmiotowej sprawie występuje przesłanka obligatoryjna z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadniająca zawieszenie postępowania, z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest ustalenie właściciela działki nr [...]. Kolegium zauważyło, iż zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, prowadzonym przez Starostę L., sporządzonym według stanu na dzień [...] sierpnia 2012 r., nieruchomość oznaczona nr [...] stanowiąca drogę, znajduje się w posiadaniu samoistnym Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. - Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych. Wskazało, iż wprawdzie posiadacz samoistny ma legitymację do występowania w charakterze strony w postępowania rozgraniczeniowym (co wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego i piśmiennictwa), to z pisma Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] wynika, że droga położona w D., pomiędzy działkami nr [...], [...], [...], [...],[...] i [...], która oznaczona została jako działka nr [...] i wpisana w ewidencji gruntów na Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. - Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych, ma nieuregulowany stan prawny. Kolegium podniosło, iż przedmiotowa działka nie zalicza się, ani do dróg krajowych ani do dróg wojewódzkich, a także nie jest drogą powiatową. Dlatego też Kolegium uznało, iż Starostwo Powiatowe nie może być stroną w postępowaniu rozgraniczeniowym. Nadto organ odwoławczy wskazał, iż drogami nienależącymi do żadnej z wyżej wymienionej kategorii, położonymi na terenie gminy zarządza Wójt Gminy, który jednak w rozpoznawanej sprawie nie jest wpisany do ewidencji gruntów, ani jako właściciel, ani jako posiadacz samoistny. Powyższe oznacza, że prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego wymaga uprzedniego uregulowania stanu działki nr [...] i ustalenia jej właściciela. W skardze na postanowienie z dnia [...] października 2013 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił rażącą obrazę art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zawieszenie postępowania w sytuacji, gdy ustalenie właściciela działki oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] nie stanowi zagadnienia wstępnego w znaczeniu przywołanego przepisu. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Uzasadniając skarżący podniósł, iż w jego ocenie uznać należy, że Wójt Gminy S. [...] jest posiadaczem samoistnym przedmiotowej nieruchomości. Natomiast jeżeli jednak organ miałby wątpliwości w tym zakresie, to winien wykonać stosowne czynności, które weryfikowałyby takie stanowisko (np. poczynić ustalenia, kto uiszcza podatki od przedmiotowej nieruchomości). Tymczasem – zdaniem skarżącego – organ ograniczył się do ustalenia, że stan prawny przedmiotowej nieruchomości nie jest uregulowany. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymując dotychczasowe stanowisko w przedmiotowej sprawie wniosło o jej oddalenie. Powtórzyło, iż skuteczne przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego wymaga wcześniejszego przeprowadzenia postępowania regulującego tytuł prawny do nieruchomości, co leży w gestii sądów powszechnych. Nadto podniosło, iż postępowanie to nie może opierać się wyłącznie na uznaniu gminy za posiadacza samoistnego nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: " p.p.s.a."). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd w niniejszej sprawie, było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] października 2013 r. o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji zawieszającego z urzędu postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...] z działką nr [...], położonymi w obrębie D., z uwagi na konieczność uprzedniego uregulowania stanu prawnego działki nr [...] tj. ustalenia jej właściciela, co w konsekwencji umożliwi prawidłowe określenie stron postępowania. Instytucja zawieszenia postępowania administracyjnego jest uregulowana w art. 97-103 k.p.a. Zawieszenie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową ukierunkowaną na zapewnienie racjonalności postępowania. Instytucja ta ma zastosowanie, gdy na skutek zaszłego w toku postępowania zdarzenia postępowanie owo dotknięte jest brakiem nie pozwalającym na dalsze prowadzenie procesu, istnieje jednak możliwość usunięcia tego braku i podjęcia normalnego postępowania. Zawieszenie postępowania administracyjnego oznacza więc, co do zasady, przejściowe przerwanie ogółu czynności procesowych występujące w granicach czasowych istniejącego stosunku administracyjno-procesowego, oparte na oznaczonej przepisami ustawy usuwalnej przeszkodzie (podstawie zawieszenia postępowania), ukierunkowane na zapewnienie prawidłowości podejmowanych czynności procesowych (G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Zakamycze 2005, s. 19-34). W przedmiotowej sprawie postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...] z działką nr [...], położonymi w obrębie D. zawieszono z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W świetle powyższej redakcji przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ujęte są w koniunkcji, gdyż rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego uzależnia (warunkuje) rozpatrzenie określonej sprawy administracyjnej i wydanie decyzji. Konsekwencją tego przepisu jest obowiązek organu badania z urzędu, czy w trakcie toczącego się postępowania nie powstało zdarzenie bądź sytuacja, która wymaga zawieszenia postępowania z powodu wyżej wymienionych przyczyn. W doktrynie prawa wskazuje się, iż zawieszenie na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: a) postępowanie administracyjne jest w toku, b) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, c) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte (tak: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 9, wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 456). Natomiast przez pojęcie zagadnienia wstępnego rozumieć należy zatem sytuację, w której rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji wymaga rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd kwestii prawnej, a więc stwierdzenia w drodze decyzji lub orzeczenia sądu określonego i pewnego stanu prawnego lub od stworzenia takim orzeczeniem lub decyzją określonej sytuacji prawnej, bez której nie jest możliwe w ogóle rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w innym postępowaniu, które z tej przyczyny ma ulec zawieszeniu. Podkreślić należy, że zagadnienie wstępne to zagadnienie o charakterze materialnoprawnym. O istnieniu kwestii prejudycjalnej decyduje jej związek z aktualnie rozpatrywaną sprawą administracyjną i charakter stosowanych w niej norm prawa materialnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Lu 420/08). Na tle rozpatrywanej sprawy kwestią wymagającą – zdaniem Sądu – wstępnego wyjaśnienia jest zagadnienie uprawnień właścicielskich do działki nr [...]. Bowiem jak wynika z pisma Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2013 r. droga położona w D. pomiędzy działkami nr [...], [...], [...], [...], [...],[...] oznaczona jako działka nr [...] i wpisana na Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. - Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych ma nieuregulowany stan prawny. W kontrolowanej sprawie zaistniała zatem sytuacja, kiedy rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy będącej przedmiotem postępowania uzależnione jest od zagadnienia materialnoprawnego, które z istoty swej należy do kompetencji innego organu administracyjnego lub sądu i nie było wcześniej prawomocnie przesądzone. Rozstrzygnięcie stanu prawnego spornej nieruchomości, w ocenie Sądu, jest zagadnieniem wstępnym w prowadzonym obecnie postępowaniu rozgraniczeniowym nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...] z działką nr [...], położonych w obrębie D. Uznać bowiem należy, iż bez rozstrzygnięcia o uprawnieniach właścicielskich do będącej przedmiotem postępowania nieruchomości nr [...], wydanie decyzji w sprawie rozgraniczenia nie jest możliwe. Dlatego za niezasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd w składzie orzekającym zauważa także, iż postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. znak: [...] Wójt Gminy S. [...] wszczął postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące ustalenia przebiegu granic nieruchomości położonych w obrębie geodezyjnym D. tj. działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] o nieuregulowanym stanie prawnym z nieruchomościami nr [...] i [...], których współwłaścicielami są W. C., L. G., A. G. i P. G. Postanowienie to, jak i zaskarżone postanowienia z dnia [...] września 2013 r. i [...] października 2013 r. zostały przesłane m.in. L. G. jako stronie niniejszego postępowania. Jednakże – co wynika z akt sprawy – przesyłki te zostały zwrócone nadawcy z adnotacją, iż adresat zmarł. Tymczasem organy orzekające nie podjęły żadnych środków, aby ustalić następców zmarłej strony niniejszego postępowania, do czego są zobowiązane. Jak wynika z uzyskanego przez Sąd odpisu skróconego aktu zgonu, L. G. zmarł [...] listopada 2011 r., a więc nie żył w momencie składania wniosku o rozgraniczenie (por. k. 41 akt sądowych). Brak prawidłowego ustalenia stron postępowania uniemożliwia udział pominiętych osób w toczącym się postępowaniu rozgraniczeniowym, a uchybienie to stoi w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego wyrażonymi w art. 6-9 oraz 10 § 1 k.p.a. Z tychże względów przyjąć należy, iż wskazane okoliczności uzasadniały zastosowanie z urzędu instytucji zawieszenia postępowania, nie naruszając tym samym art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.