VIII SA/Wa 1133/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2012 r. sprawy ze skargi E. P., J. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących E. P. i J. P. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...] Starosta O. na podstawie art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wniósł sprzeciw w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na dom pomocy społecznej na terenie działki nr ew. [...] obr. R., gm. K.. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w sprawie zostało wydane postanowienie z dnia [...] maja 2009 r., w którym nałożono na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości i braków występujących w zgłoszeniu z dnia [...] maja 2009 r. wyznaczając inwestorowi stosowny termin na wykonanie tych obowiązków. Postanowienie to inwestor odebrał w dniu [...] maja 2009 r. Wykonując obowiązki określone w powyższym postanowieniu E. i J. P. dostarczyli szereg dokumentów wymienionych w postanowieniu za wyjątkiem zaświadczenia Wójta Gminy K. o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego, że inwestor w terminie siedmiodniowym określonym w postanowieniu nie przedłożył wszystkich wymaganych dokumentów koniecznych do rozpatrzenia sprawy należało wnieść sprzeciw do planowanej inwestycji. Odwołanie od tej decyzji złożyli E. i J. P. wskazując, że złożyli wszystkie wymagane dokumenty, w szczególności zaświadczenie Wójta Gminy K. o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie inwestorów przedłożone zaświadczenie dotyczące zmiany sposobu użytkowania budynku na Zakład Opieki Zdrowotnej jest wystarczające, ponieważ z obowiązującego prawa wynika, że Zespół Opieki Zdrowotnej jak i Dom Pomocy Społecznej są budynkami użyteczności publicznej w rozumieniu § 3 ppkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 z póź. zm.). W tej sytuacji przedłożone zaświadczenie należy uznać za wystarczające do stwierdzenia, że zmiana sposobu użytkowania jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Poza tym w ocenie inwestora zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 71 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ponieważ zmiany sposobu użytkowania można dokonać, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, właściwy organ nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji administracyjnej. Biorąc pod uwagę złożenie zgłoszenia w dniu [...] maja 2009 r. i datę doręczenia przedmiotowej decyzji w dniu [...] czerwca 2009 r., należy uznać, że zawity termin 30 dniowy nie został dotrzymany. Wobec powyższego zaskarżona decyzja stała się bezprzedmiotowa i należy ją wyeliminować z obrotu prawnego. Rozpoznając to odwołanie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego w tej sprawie i odniósł się do zarzutów odwołania. W odniesieniu do nich stwierdził, że nie można mówić o złożeniu sprzeciwu po upływie 30 dniowego terminu albowiem w przedmiotowej sprawie inwestorzy złożyli wniosek o zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego, który nie był kompletny. W związku z tym organ I instancji zobowiązał ich stosownym postanowieniem do uzupełnienia braków złożonego wniosku. Tym samym postanowienie wzywające do usunięcia braków formalnych przerwało 30 dniowy termin do zgłoszenia sprzeciwu, który biegnie na nowo po uzupełnieniu przez wnioskodawcę braków wniosku. Oznacza to, że organ ma nowy termin na wniesienie sprzeciwu. Powołując się na liczne orzecznictwo Wojewoda [...] wskazał, że uzupełnienie braków prowadzi do sytuacji, w której organ po uzupełnieniu wniosku ma do rozpatrzenia inny wniosek niż ten, który inicjował postępowanie. W przedmiotowej sprawie zgłoszenie zostało uzupełnione w dniu [...] czerwca 2009 r. co oznacza, że organ pierwszej instancji miał termin na wniesienie sprzeciwu do [...] lipca 2009 r. Z akt sprawy wynika, że decyzja została wydana [...] czerwca 2009 r., a doręczona [...] czerwca 2009 r. Tym samym Starosta O. zachował 30 dniowy termin i nie naruszył art. 30 Prawa budowlanego. Niezależnie od powyższych okoliczności organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji nie było prawidłowe. Po pierwsze w aktach sprawy brakowało pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, którego miała dotyczyć przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania. Brak było również projektu budowlanego zatwierdzonego tą decyzją. Uzasadnienie decyzji Starosty O. opiera się wyłącznie na braku zaświadczenia Wójta Gminy K., brakuje natomiast analizy czy zmiana sposobu użytkowania w przedmiotowym budynku jest w ogóle możliwa. Dodatkowym argumentem przemawiającym za potrzebą dokonania takiej analizy jest ekspertyza techniczna załączona do zgłoszenia, która może świadczyć o dokonanej już zmianie sposobu użytkowania obiektu. Okoliczności te w ocenie organu odwoławczego przesądzały o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powinien zbadać, czy planowana zmiana sposobu użytkowania obiektu nie została już przeprowadzona oraz czy w przedmiotowym budynku jest ona możliwa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli E. i J. P. (dalej jako skarżący). Podnieśli w niej, że nie zgadzają się z interpretacją zaprezentowaną przez organy administracji dotyczącą sposobu obliczania 30 dniowego terminu na wniesienie sprzeciwu. W ich ocenie ustawodawca nie pozostawił możliwości interpretacji terminu 30 dni określonego w art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego. Jest on terminem zawitym i każda inna interpretacja jest niezgodna z zasadą niezwłocznego załatwienia sprawy przez właściwe organy administracji państwowej. Ustawodawca przewidując możliwość uzupełniania wniosku uwzględnił czas niezbędny do wezwania strony składającej zgłoszenie do jego uzupełnienia i rozpatrzenia zgłoszenia w ciągu trzydziestu dni. W związku z tym termin 30 dni jest terminem wymagalnym i nie może być zmieniany, a jego przekroczenie winno skutkować przyjęciem wniosku bez zastrzeżeń jak stanowi art. 71 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i stwierdzenie nieważności decyzji Starosty O. wnoszącej sprzeciw jako wniesiony bezskutecznie po upływie ustawowego terminu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko oraz argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wyrokiem z dnia 3 marca 2010 r., zapadłym w sprawie VIII SA/Wa 816/09 Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Na skutek skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 grudnia 2011 r., zapadłym w sprawie II OSK 1817/10, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA zauważył, że skarżący podnosząc w kasacji zarzut naruszenia art. 71 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego, upatrywał uchybienie tym normom prawnym w dwóch aspektach. Po pierwsze odniósł je do sposobu liczenia trzydziestodniowego terminu do wniesienia sprzeciwu (ust. 4 analizowanego przepisu), a po drugie zakwestionował zasadność wydania postanowienia nakładającego na stronę obowiązek uzupełnienia dokumentacji, w zakresie, w jakim organ tą dokumentacją już dysponował (ust. 3). Odnosząc się do pierwszej z przedstawionych powyżej kwestii, twierdzenia skarżącego NSA uznał za bezzasadne. Odrębnym zagadnieniem, będącym również przedmiotem skargi kasacyjnej była kwestia dotycząca dopuszczalności wydania w niniejszej sprawie postanowienia opartego na art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego w zakresie, w jakim określone w tymże postanowieniu braki, w ocenie organu, nie zostały przez stronę skarżącą wykonane. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji kontrola została dokonana zarówno w oderwaniu od wydanego w sprawie postanowienia z dnia 21 maja 2009 r., bez oceny jego prawidłowości, jak i w oderwaniu od tego, co w ogóle było przedmiotem wniesienia sprzeciwu i to w sytuacji konsekwentnego podkreślania przez stronę skarżącą faktu złożenia wymaganego przez organ zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. NSA wskazał, że powyższe zaświadczenie było jednym z brakujących dokumentów wymienionych w postanowieniu z dnia 21 maja 2009 r., ale co istotne jedynym, którego brak został wyraźnie określony, jako uzasadniający wniesienie sprzeciwu przez organ I instancji. Natomiast kontrolując zaskarżoną decyzję, pominięto to, że organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do przyczyn zgłoszenia sprzeciwu przez organ I instancji, ale wskazał na konieczność prowadzenia postępowania dowodowego w oderwaniu od przedmiotu postępowania prowadzonego w trybie art. 71 Prawa budowlanego oraz w odniesieniu od treści postanowienia, w którym nałożono na stronę obowiązek dokonania uzupełnienia zgłoszenia poprzez złożenie określonych dokumentów. Powyższe uchybienia wskazują na brak możliwości dokonania oceny, co do prawidłowości zastosowania w sprawie art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego z uwagi na brak dokonania z kolei kontroli, czy postanowienie wydane w oparciu o art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego spełniało dyspozycję tego przepisu w nawiązaniu do przedmiotu dokonanego w sprawie sposobu zmiany użytkowania obiektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając ponownie sprawę zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przewidziane w tym przepisie związanie wykładnią prawa dotyczy zarówno oceny w zakresie przepisów materialnoprawnych, jak i norm postępowania. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa istnieje tylko wówczas, gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy zmienił się tak istotnie, że nie mają do niego zastosowania przepisy interpretowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, a ponadto w przypadku zmiany stanu prawnego po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 191). Stanowisko takie jest również prezentowane w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym. I tak w wyroku z dnia 14 maja 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że ,,wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny." (LEX nr 503177). Odnosząc przywołane wyżej unormowania do realiów rozpatrywanej sprawy, orzekający ponownie w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie został związany wykładnią wyrażoną w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2011 r. (II OSK 1817/10), albowiem w okolicznościach tej sprawy nie zaistniały wymienione wcześniej przesłanki umożliwiające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tego powodu wszystkie rozważania na temat legalności zaskarżonej decyzji muszą być rozpatrywane w oparciu o stanowisko wyrażone przez Sąd wyższej instancji. W uzasadnieniu wyroku kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że kontrola organu odwoławczego została dokonana zarówno w oderwaniu od wydanego w sprawie postanowienia z dnia 21 maja 2009 r., bez oceny jego prawidłowości, jak i w oderwaniu od tego, co w ogóle było przedmiotem wniesienia sprzeciwu. W związku z tym należy wskazać, że zgodnie art. 71 ust. 2. ustawy Prawo budowlane "Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć: 1) opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania; 2) zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi; 3) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2; 4) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 5) w przypadku zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w ust. 1 pkt 2 - ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności; 6) w zależności od potrzeb - pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami. 3. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia, wnosi sprzeciw w drodze decyzji." Z ust. 5. w/w artykułu wynika, że właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części: 1) wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 3) może spowodować niedopuszczalne: a) zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, b) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, c) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, d) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że wniesienie sprzeciwu może być spowodowane okolicznościami wymienionymi w ust. 3 lub 5 art. 71 Prawa budowlanego. Zatem są to dwie odrębne podstawy wniesienia sprzeciwu. W przedmiotowej sprawie organ I instancji wydał postanowienie nakładające na skarżących obowiązek uzupełnienia zgłoszenia. W związku z brakiem właściwego uzupełnienia (w ocenie organu) wniesiono sprzeciw, a więc podstawą rozstrzygnięcia był art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy tego faktu nie zauważa i nie dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji w kontekście zaistnienia przesłanek określonych w w/w przepisie. Nie bada w związku z tym zasadności wydania postanowienia nakładającego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia oraz prawidłowości dokonanego przez skarżących uzupełnienia. Wydaje się, że wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powody uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji zmierzają do oceny przesłanek do wniesienia sprzeciwu w oparciu o ust. 5 wskazanego artykułu. Poza tym, że taki sposób rozstrzygania środków odwoławczych jest niedopuszczalny, nie sposób wywnioskować z uzasadnienia skarżonej decyzji jakie okoliczności wymienione w art. 71 ust. 5 mają być udowadniane za pomocą wskazanych przez organ odwoławczy środków dowodowych. Dodatkowo należy pamiętać, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. Powyższe uchybienia powodują, że brak jest możliwości dokonania oceny prawidłowości zastosowania w sprawie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego i wydania postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia co w konsekwencji powoduje niemożność dokonania kontroli decyzji o zgłoszeniu sprzeciwu w nawiązaniu do przedmiotu dokonanego w sprawie sposobu zmiany użytkowania obiektu budowlanego. Rozpoznając ponownie sprawę odwołania od decyzji o wniesieniu sprzeciwu organ odwoławczy uwzględni uwagi poczynione w niniejszym uzasadnieniu, a w szczególności skontroluje zasadność postanowienia z dnia 21 maja 2009 r. oraz skuteczność dokonanego przez skarżących uzupełnienia zgłoszenia. W konsekwencji przyjęcia powyższych argumentów i ocen prawnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku. W punkcie drugim wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.