VIII SA/Wa 1219/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna /sprawozdawca/, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Starszy referent Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2015 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w transporcie drogowym 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]; 2) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego K. C. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD) z dnia [...] września 2014 r., wydaną na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: kpa), art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 260; dalej: u.d.p.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1263 z późn. zm., dalej: rozporządzenie), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1414; dalej u.t.d.), po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez Pana K. C. (dalej: skarżący) od decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2013 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości [...] zł utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przez skarżącego przejazdu w dniu 20 maja 2013 r. o godzinie 08:00 po drodze Krajowej nr [...] w miejscowości [...] na odcinku [...] samochodem marki [...] nr rej. [...] wraz z przyczepą o nr rej. [...] należącymi do M. M. o dopuszczalnej łącznej masie całkowitej zespołu pojazdów [...] kg bez uiszczenia wymaganej opłaty o której mowa w art.13 ust.1 pkt.3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Powyższe ustalono zatrzymując samochód do kontroli, ponieważ w chwili mijania jednostki mobilnej Inspekcji Transportu Drogowego nie wykryto w tym pojeździe urządzenia służącego do naliczania i pobierania opłaty elektronicznej, tzw. viaBOX). Odcinek drogi, po którym ustalono poruszanie się kontrolowanego pojazdu został wyszczególniony w załączniku nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (DZ. U. z 2013 r. poz. 1267). Po zatrzymaniu skarżącego sporządzono protokół i doręczono Skarżącemu zawiadomienie o wszczęciu postępowania, w tym samym dniu wydano decyzję. Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podniósł, że brak jest podstaw prawnych by uznać, iż fakt podpisania protokołu bez zastrzeżeń zwalania organ odwoławczy z wyjaśnienia wątpliwości. Podał, że poruszał się droga lokalną przy odcinku drogi ekspresowej [...] i ta droga boczna na pewnym odcinku była zablokowana, co zmusiło go do wjechania na drogę [...]. Przedmiotowy odcinek drogi nie został oznakowany przed wjazdem, a więc nie mógł mieć świadomości, że porusza się po drodze z poborem opłat. Dopiero przy wjeździe na drogę płatną po przebyciu pewnego odcinka widoczna była tabliczka T-34, jednak ze względu na przepisy ruchu drogowego brak było możliwości zawrócenia lub cofania na tym odcinku. Dlatego planował zjazd z drogi płatnej na najbliższym zjeździe. Wcześniej nie było informacji, że wjeżdża na drogę płatną. Zarzucił, że nie zapewniono mu czynnego udziału w sprawie, ponieważ decyzje wydano w dniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Podniósł też, że informacje na temat odcinków płatnych dostępne są tylko w załącznikach do rozporządzenia, co utrudnia poruszanie się po drogach. Organ ponownie rozpoznając sprawę podkreślił przede wszystkim, że z dniem 1 lipca 2011 r. elektroniczny system poboru opłat zastąpił system "winietowy". Obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej spoczywa na korzystającym z dróg krajowych lub ich odcinków, natomiast sankcja za naruszenie tego obowiązku nakładana jest na kierującego pojazdem, na co wskazuje wykładnia normy prawnej - art. 13k u.d.p. Następnie, odwołując się do treści art. 5 ust. 1, art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13 ha ust. 1, art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., a także art. 50 pkt 1 lit. j oraz art. 51 ust. 6 lit. b i art. 56 ust. 1 pkt 3 u.t.d. organ stwierdził naruszenie przez kierującego art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., wobec czego na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. był obowiązany wymierzyć za to naruszenie karę pieniężną w wysokości [...] zł. Nie zaistniały takie okoliczności, w świetle których wymierzenie takiej kary byłoby nieuzasadnione, bezpodstawne czy niesłuszne. Organ stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w sposób pełny odzwierciedla ustalony w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny. Przyczyny, z powodu których opłata nie została uiszczona nie są okolicznościami istotnymi dla rozpoznania sprawy, gdyż kara administracyjna nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia zdarzenia niezgodnego z prawem. Organ zauważył, że wykaz dróg płatnych został podany w opublikowanym rozporządzeniu Rady Ministrów z 22 marca 2011 r. i to nie znaki drogowe decydują o zaliczeniu danej drogi lub jej odcinka do dróg objętych opłatą, lecz powszechnie obowiązujące przepisy. Organ podkreślił, iż wszystkie decyzje w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej mają charakter decyzji związanych. Organ rozstrzygając sprawę, nie ma zatem możliwości wydania decyzji o innej treści niż ta, którą przewidują przepisy prawa, o ile zaistniał określony w tych przepisach stan faktyczny. Tak też było w niniejszej sprawie. Kierujący pojazdami mają obowiązek znać podstawowy zakres przepisów dotyczących dróg publicznych. Brak wiedzy w zakresie ponoszenia opłat elektronicznych nie może stanowić usprawiedliwienia dla naruszenia tych przepisów. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ wskazał, że skarżący podpisując protokół kontroli miał możliwość wniesienia uwag i wyjaśnień. Podniósł też, że jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie – pisma generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, na płatnym odcinku drogi krajowej nr [...] były umieszczone tabliczki informacyjne T-34 informujące o konieczności dokonania opłaty elektronicznej. K. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję GITD zaskarżając decyzję w całości i zarzucając jej naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 4 ustawy o drogach publicznych poprzez błędna wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie przez organ, że zasadne jest wymierzenie kierującemu kary; 2) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. w szczególności art. 7 kpa i art. 8 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; 3) zasad postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, tj. art. 11 kpa w związku z art. 8 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie zasadności przesłanek nałożenia kary pieniężnej w kontekście tzw. przepisów ogólnych dotyczących stosowania przepisów ustawy o drogach publicznych. Podnosząc te zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wniósł też o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Stan faktyczny w sprawie nie był kwestionowany przez skarżącego w takim zakresie, w jakim organ uznał ten stan faktyczny za wystarczający do nałożenia kary. Skarżący przyznał, że w miejscu i czasie określonym w decyzji dokonywał przejazdu pojazdem o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony płatnym odcinkiem drogi krajowej bez uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej. Spór między stronami w istocie dotyczy tego, czy przesłanką do wymierzenia kary pieniężnej określonej w art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jest odpowiednie oznakowanie drogi publicznej, czy też brak takiego oznakowania nie ma wpływu na wymierzenie tej kary. W myśl art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Zgodnie z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną: bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3000 złotych. Na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w ust. 6 art. 13 ha ustawy o drogach publicznych, w dniu 22 marca 2011 r. zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia opłatę elektroniczną pobiera się na drogach krajowych lub ich odcinkach klasy – określonych w załączniku nr 1 i 2 do tego rozporządzenia. Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 czerwca 2011 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2011 r., nr 124, poz. 702) w załączniku nr 1 do rozporządzenia wprowadzono w części 5 "znaki informacyjne" pkt 5.2. 45a "opłaty drogowe". Zgodnie z § 65 ust. 3 rozporządzenia z 31 lipca 2002 r. tabliczka T-34 umieszczona pod znakiem drogowym E-15a, E-15c albo E-15d oznacza, że za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym pobiera się opłatę elektroniczną. Sąd nie podzielił poglądu organu, że kwestia prawidłowego oznakowania płatnych odcinków dróg jest bez znaczenia dla wymiaru kary – nakładanej na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Nie można również zgodzić się z twierdzeniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego, że tabliczka T-34 służąca do oznakowania dróg, na których pobiera się opłatę elektroniczną ma znaczenie tylko informacyjne. W sprawie tej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. II GSK 1467/12, w którym stanął na stanowisku, że obok funkcji informacyjnej znak T-34 zawiera zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty, a zatem łączy w swojej treści zarówno funkcję informacji, jak i zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania. Wskazać też należy na inne wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące tej kwestii: z dnia 24marca 2015 r. sygn. akt II GSK 467/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 500/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 747/14. Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę przywołuje w szczególności uzasadnienie tego ostatnio wymienionego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazano między innymi: "Istnienie reguł wykładni systemowej nazwanej również wykładnią systematyczną wiąże się z faktem, iż zbiór norm obowiązujących w danym państwie powinien być spójny i uporządkowany. Zapewnienie systemowi prawa odpowiedniego stopnia spójności i uporządkowania stanowi powinność zarówno legislatorów, jak i organów stosujących prawo. Nie można w ocenie NSA podczas interpretacji przepisów ustawy o drogach publicznych w zakresie nakładania kary za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej za ten przejazd nie uwzględnić przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym odnoszących się do znaków drogowych, które dotyczą oznaczenia drogi, którą przejazd wymaga uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej. Znak T-34 odnosi się wprost do drogi, za przejazd którą została wymierzona kara pieniężna. Aby zachować spójność systemu prawa, przepis § 65 ust. 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2002 r., jako dotyczący drogi, po której odbywa się przejazd bez opłaty i w konsekwencji nakładana jest kara pieniężna – tym samym niewątpliwie związany z wymierzaną karą – winien być uwzględniony. Przekonuje do powołanego stanowiska chronologia wprowadzanych do systemu prawa przepisów prawa dotyczących pobierania opłat elektronicznych oraz znaku drogowego T-34. Regulacja dotycząca znaku T-34 weszła w życie na mocy ust. 3 dodanego do § 65 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2002 r. w dniu 30 czerwca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 124, poz. 705). W przepisie tym postanowiono, że tabliczka T-34 oznacza, iż za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym pobiera się opłatę elektroniczną. Z powołanego przepisu wprost wynika – z jego literalnego brzmienia – że opłatę elektroniczną pobiera się za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Natomiast do ustawy o drogach publicznych dodano art. 13k ust. 1 pkt 1 i 2 w brzmieniu: za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną: bez uiszczenia tej opłaty – wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł; bez uiszczenia tej opłaty w pełnej wysokości – wymierza się karę pieniężną w wysokości 1.500 zł (Dz. U. z 2008 r. Nr 218, poz. 1391). Powołany przepis ustawowy zaczął obowiązywać w dniu 1 lipca 2011 r. Podkreślić wypada, że przepis regulujący oznaczenie drogi znakiem T-34 poprzedza unormowanie ustawowe dotyczące nakładania kar pieniężnych za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Chronologia ta jest w pełni usprawiedliwiona, aby nałożyć karę pieniężną za przejazd bez opłaty, droga za przejazd którą pobiera się opłatę elektroniczną, winna być w sposób właściwy oznaczona. Podnieść należy, że punktem wyjścia w ramach wykładni systemowej zewnętrznej jest Konstytucja. Z art. 2 Konstytucji wynika, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z tego zasadniczego w systemie prawa krajowego przepisu – klauzuli państwa prawnego Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie wywiódł wiele podstawowych reguł prawnych. Jedną z nich jest zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. W ocenie Trybunału istotę tej zasady, określanej także jako zasada lojalności państwa wobec obywatela, wyraża nakaz takiego stanowienia i stosowania prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby obywatel mógł układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na skutki prawne, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań (por. E. Morawska, Klauzula państwa prawnego w Konstytucji RP na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Dom Organizatora, Toruń 2003, s. 347). Zgodnie z regułą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa przyjąć należy, że warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie dróg, tak aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku. Wypada w tym miejscu zauważyć obowiązek uczestnika ruchu drogowego wynikający z art. 5 ust. 1 p.r.d. stosowania się do poleceń i sygnałów dawanych przez osoby kierujące ruchem lub uprawnione do jego kontroli, sygnałów świetlnych oraz znaków drogowych. Uczestnik ruchu drogowego ma zatem obowiązek zachowywania się na drodze w sposób wskazywany przez znaki drogowe. Znaki drogowe zostały wprowadzone w celu uregulowania zasad ruchu drogowego. Rolą państwa działającego za pośrednictwem właściwych organów jest stworzenie na drogach stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. W świetle zatem zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikającej z art. 2 Konstytucji, obywatel nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań państwa w zakresie umiejscowienia stosownych znaków drogowych. W konsekwencji należy więc uznać, że brak owej tabliczki na płatnych odcinku drogi uniemożliwia użytkownikowi drogi zorientowanie się, na jakiej drodze znajduje się i dokonanie odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną a alternatywną drogą bezpłatną. Korzystającego w takiej sytuacji z drogi płatnej, nieoznakowanej tabliczką T-34 nie można obciążać odpowiedzialnością za nieziszczenie opłaty i wymierzać karę pieniężną. Do takiej konkluzji prowadzi wykładnia systemowa przepisów prawnych. W ocenie Sądu oznakowanie tabliczką T-34 powinno się znajdować w takim miejscu, które umożliwia kierującemu przy zachowaniu przepisów ruchu drogowego i realnych możliwości pojazdu wybór pomiędzy wjazdem na drogę płatną, a drogę niepłatna. Organ w sprawie niniejszej dokonał wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego stanowiącej podstawę nałożenia kary uznając za nie mające znaczenia dla sprawy istnienie oznakowania uprzedzającego o wjeździe na drogę płatną. Tym samym niewyjaśnione zostało, czy w dacie przejazdu skarżącego po płatnym odcinku drogi znajdowała się na niej tabliczka T-34 w miejscu umożliwiającym wybór miedzy wjazdem na drogę płatną a kontynuowaniem jazdy po drodze bezpłatnej. Twierdzenie skarżącego o braku tej tabliczki nie zostało w żaden sposób zweryfikowane przez organ, który nie wypowiedział się na temat znaczenia prawidłowego oznakowania drogi przy wymierzaniu kary pieniężnej. Należy też zauważyć, że skarżący i organ powoływali się na dokumentację fotograficzną, której brak w aktach sprawy. Nie miał wpływu na wynik sprawy dowód w postaci pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Fakt przeprowadzenia kontroli prawidłowości ustawienia znaków w dacie określonej w informacji GDDKiA nie musi przesądzać o prawidłowości tego oznakowania w dniu [...] maja 2013 r., a więc w dniu przedmiotowego przejazdu. Poza tym okoliczność prawidłowości oznakowania nie była w ogóle rozpatrywana przez organ w tej sprawie, a w aktach nie ma dowodów z fotografii mających świadczyć o nieprawidłowym oznakowaniu. Z tego też względu wobec niewyjaśnienia istotnej dla sprawy okoliczności, jaką jest oznakowanie drogi w czasie przejazdu po niej skarżącego, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję należało uchylić z uwagi na to, że doszło do naruszenia zarówno prawa materialnego tj. art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, art. 2 Konstytucji RP jak również prawa procesowego tj. art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę Główny Inspektor Transportu Drogowego przeprowadzi postępowanie dowodowe w kierunku wskazanym przez Sąd a następnie mając na uwadze ocenę prawną zawartą powyżej dotyczącą związku prawidłowego oznakowania drogi z wymierzaniem kary pieniężnej wyda decyzję w sprawie. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art.145 §1 pkt1 lit."a" i "c" oraz art.135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzję GITD. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.