VIII SA/Wa 127/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi A.C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją znak [...] z dnia [...] listopada 2009 r. Prezydent Miasta R. działając na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006r., Nr 139, poz. 993 ze zm., zwanej dalej ustawą o ewidencji ludności) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwana dalej k.p.a.) po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego z wniosku A.C., orzekł o wymeldowaniu S.C. z pobytu stałego w R. ul. L. [...] m [...]. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Podniósł, że podczas kontroli przeprowadzonej pod adresem ul. L. [...] m [...] w R. ustalono, iż przedmiotowy lokal znajduje się w budynku parterowym z dwoma odrębnymi wejściami. W jednej części budynku zamieszkuje Z.C. (była żona A.C., matka S.C.). W drugiej zaś części budynku (z odrębnym wejściem) zamieszkuje A.C. wraz z obecną żoną oraz synem P.. W żadnym z ww. lokali nie zastano S.C.. W głębi przedmiotowej nieruchomości znajduje się sklep, do którego wejście znajduje się od ul. C.. W sklepie zastano S. C.. Z jego oświadczenia wynika, że zamieszkuje na piętrze budynku, gdzie obecnie przeprowadza remont, na parterze zaś prowadzi działalność gospodarczą (sklep auto-części). W lokalu tym znajdują się ubrania, łóżko składane, komoda, szafa. Wyjaśnił, że nie mieszka wraz z żoną pod adresem R., ul. O. [...] m [...], tylko ją tam odwiedza i parkuje samochód. Oświadczył dodatkowo, że zamieszkuje równocześnie u swojej matki Z.C. oraz w lokalu nad sklepem, który nie ma odrębnego adresu – jest zlokalizowany na działce położonej na ul. L. [...]. Organ stwierdził, iż z treści art. 15 ust. 2 powołanej ustawy wynika, że jedyną przesłanką wymeldowania jest fakt opuszczenia miejsca zameldowania bez dopełnienia obowiązku wymeldowania. Zdaniem organu zostało udowodnione, że S.C. opuścił dobrowolnie lokal przy ul. L. [...] m [...] w R. i skoncentrował swoje życie osobiste w budynku znajdującym się na przedmiotowej nieruchomości, jednakże jest to odrębny lokal i po dokonaniu odbioru technicznego zostanie mu nadany odrębny numer. Organ nie dał wiary oświadczeniu S.C., że zamieszkuje on u matki. Według organu, na podstawie zebranego materiału dowodowego uznać należy, że centrum interesów życiowych S.C. zlokalizowane jest w budynku jaki znajduje się na nieruchomości położonej przy ul. L. [...], jednakże nie w lokalu nr [...]. W związku z powyższym, utrzymywanie w tej sytuacji zameldowania S.C. w ww. lokalu jest fikcją meldunkową. Odwołanie od powyższej decyzji złożył S.C. wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Podniósł, że zamieszkuje w spornym lokalu i w nim przebywa, nadto nie opuścił go z własnej woli, jak to podał organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji. W przedmiotowym lokalu ma miejsce jego życie zarówno osobiste, jak i zawodowe. Na dowód powyższego wskazał dwóch świadków, których wymienił z imienia i nazwiska, wskazując dodatkowo ich adresy zamieszkania. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010r. znak [...] Wojewoda [...] biorąc za podstawę przepisy art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, po rozpatrzeniu odwołania S.C., uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, iż w odwołaniu S.C. wniósł o przesłuchanie dwóch świadków, którzy potwierdzą, iż jego życie osobiste i zawodowe związane jest z lokalem przy ul. L. [...] m [...] w R.. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że zachodzi potrzeba przeprowadzenia po raz kolejny postępowania wyjaśniającego, gdyż na jaw wyszły nowe okoliczności w sprawie. Fakt zgłoszenia nowych okoliczności w postępowaniu odwoławczym nie zwalnia organów od obowiązku ich zbadania i oceny. Ponadto, należy wyjaśnić, czy odwołujący się w lokalu usługowo-mieszkalnym (na piętrze) zamieszkuje, czy tylko przebywa, a zatem, czy realizuje tam swoje podstawowe funkcje życiowe, tj. nocuje, spożywa posiłki, wypoczywa, przechowuje swoje rzeczy niezbędne do codziennego funkcjonowania (odzież, przybory toaletowe, ręczniki, żywność, meble). Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wniósł A.C.. Zakwestionował wiarygodność wnioskowanych przez odwołującego się świadków, podniósł, że są świadkowie, którzy mogą potwierdzić fakty podnoszone przez skarżącego. Podniósł, iż jego syn S.C. od 11 lat wraz ze swoją żoną zamieszkuje przy ul. O. [...] m [...], co może potwierdzić dzielnicowy. Pod adresem przy ul. L. [...] przebywa zaś wyłącznie w swoim sklepie. Wniósł o szybkie rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym badana jest legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Na zasadzie natomiast art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako: p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku zaś, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada przepisom prawa i podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zaskarżona decyzja odwoławcza wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a określającego jeden ze sposobów zakończenia postępowania przed organem administracji publicznej drugiej instancji. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić w całości zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Rozstrzygnięcie określone w powołanym przepisie może być zatem wydane jedynie wówczas, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia szerokiego postępowania wyjaśniającego, na co wskazuje użyty przez ustawodawcę zwrot "w całości lub znacznej części". W sytuacji natomiast, gdy taka konieczność nie zachodzi, brak jest podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i organ odwoławczy obowiązany jest do podjęcia innego rozstrzygnięcia, określonego w art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi bowiem wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, a swoboda organu w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania jest w znacznym stopniu ograniczona i wiąże się z istotną wadliwością postępowania przed organem pierwszej instancji, która nie może zostać usunięta w postępowaniu odwoławczym. Niedopuszczalne jest przy tym w tym zakresie stosowanie wykładni rozszerzającej. Zgodnie bowiem z wyartykułowaną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Oznacza to, że skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Na organie odwoławczym ciąży obowiązek dokonania wszechstronnej i całościowej analizy oraz oceny zebranego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego, ustalenia czy w sprawie zastosowano prawidłową podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, a także zbadania zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu. Kompetencje orzecznicze organu drugiej instancji nie sprowadzają się przy tym tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji. Obowiązany jest on bowiem uwzględnić zmiany stanu faktycznego, jakie zaszły w sprawie w okresie między wydaniem orzeczenia w pierwszej i drugiej instancji, jak również ustalając stan faktyczny sprawy winien rozszerzyć granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności pominięte przez organ pierwszej instancji, które mogą mieć znaczenie dla prawidłowego załatwienia sprawy. Podjęcie działań w tym zakresie wynika z określonego w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku organu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także w myśl art. 80 k.p.a. dokonania oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. Dostrzec przy tym trzeba, że konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów w postępowaniu odwoławczym mieści się w wynikającej z art. 136 k.p.a. kompetencji organu odwoławczego do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. W myśl powołanej regulacji organ odwoławczy uprawniony jest bowiem do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, bądź też zlecenia jego przeprowadzenia organowi, który wydał decyzję. Istotą wyjaśniającego postępowania odwoławczego jest zatem stworzenie organowi drugiej instancji możliwości naprawienia tych ewentualnych wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji, które mogą zostać usunięte bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Uwzględniając określone w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego uznać zatem należy, że winny być one rozpatrywane w związku z określonym art. 136 k.p.a. obowiązkiem organu odwoławczego w sferze postępowania wyjaśniającego. W konsekwencji też przyjąć trzeba, że organ odwoławczy może zastosować art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji zaś, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy, za równoznaczne z naruszeniem obydwu tych przepisów, które - to jako mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - wyczerpuje przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wskazać również należy, że dla podjęcia decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie jest wystarczające samo powołanie wskazanego przepisu jako podstawy prawnej. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowym, podejmując takie rozstrzygnięcie, organ winien w uzasadnieniu decyzji nie tylko powołać argumenty uzasadniające istnienie przesłanek określonych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 948/07, System Informacji Prawnej LEX nr 364783, wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 124/08, System Informacji Prawnej LEX nr 485729). Dostrzec również należy, że potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości zachodzić będzie wówczas, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, zaś konieczność przeprowadzenia go w znacznej części wtedy, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadzi przeważającej części postępowania. Dotyczyć to również będzie sytuacji, gdy postępowanie wyjaśniające w całości lub w znacznej części przeprowadzone zostanie z rażącym naruszeniem przepisów procesowych. Przenosząc powyższe rozważania natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu, uznać należy, że organ odwoławczy wadliwie, bo z naruszeniem treści art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. przyjął, że zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Mając na uwadze ocenę przedstawioną w zaskarżonej decyzji podkreślić przede wszystkim trzeba, że potwierdzenia dla faktu, iż nie zostały wyjaśnione okoliczności mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może stanowić nowy wniosek dowodowy polegający na wskazaniu dwóch świadków. O ile bowiem, podejmując rozstrzygnięcie organ administracji obowiązany jest do dokonania ustaleń na podstawie całokształtu materiału dowodowego, może on ich dokonać i wydać rozstrzygnięcie w oparciu o niektóre tylko dowody, uznając pozostałe za niewiarygodne. Nieprzeprowadzenie przez organ pierwszej instancji nowych dowodów nie przesądza przy tym o wadliwości i niekompletności postępowania wyjaśniającego w zakresie koniecznych ustaleń, tym bardziej, że wskazanie dwóch świadków miało miejsce dopiero w złożonym odwołaniu. Rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien zaś dokonać własnej oceny materiału dowodowego i na jej podstawie podjąć rozstrzygnięcie. Odnotować ponadto należy, iż uznając za konieczne wyjaśnienie ponad wszelką wątpliwość, czy osoba podlegająca wymeldowaniu rzeczywiście zamieszkuje lub nie zamieszkuje w spornym lokalu mieszkalnym, organ odwoławczy nie wskazał w decyzji w oparciu o jakie dowody powziął wątpliwość co do tych okoliczności oraz z jakiego powodu uznał, że nie zostały one wyjaśnione i nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym. W ocenie Sądu, niewystarczające w tym zakresie było jedynie stwierdzenie, że zachodzi potrzeba przeprowadzenia po raz kolejny postępowania wyjaśniającego, zwłaszcza w świetle zgromadzonego materiału dowodowego. Z akt administracyjnych sprawy wynika wszak, że organ pierwszej instancji podejmował działania mające na celu wyjaśnienie istotnych okoliczności. W szczególności przeprowadził w tym zakresie zarówno dowody z zeznań świadków i stron, jak i kontrolę meldunkową. Poza tym wystąpił do właściwych instytucji i organów (np. Policji) o udzielenie informacji koniecznych do podjęcia rozstrzygnięcia. Nie można zatem stwierdzić, że niejednoznaczne w ocenie organu odwoławczego ustalenie niektórych z okoliczności było efektem zaniechania organu pierwszej instancji skutkującego koniecznością ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, bądź znacznej części. Wskazać należy, że organ pierwszej instancji w swej decyzji, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, dokonał jednak ustalenia okoliczności faktycznych i ich oceny. Uwzględniając powyższe uznać też trzeba, że w związku z powstałymi po stronie organu odwoławczego wątpliwościami i uznaniem konieczności dokonania dodatkowych wyjaśnień, przeprowadzenie dowodów w celu dokonania dodatkowych ustaleń co do podnoszonego przez odwołującego się faktu zamieszkiwania w miejscu zameldowania, w ocenie Sądu, nie wykraczało poza ramy postępowania odwoławczego, a konkretnie postępowania uzupełniającego, jakie winno zostać przeprowadzone przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. Stosownie do tego stwierdzić należy, że organ winien był podjąć odpowiednie działania i dokonać ustaleń, co do niewyjaśnionych w jego ocenie okoliczności, w zakresie postępowania odwoławczego. Jeśli zaś stwierdził, iż podjęcie czynności wyjaśniających w tym zakresie wykraczało poza to postępowanie winien był wykazać, że przeprowadzenie postępowania w granicach art. 136 k.p.a. nie będzie wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, dlaczego organ stwierdzając konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, nie przeprowadził postępowania uzupełniającego na podstawie art. 136 k.p.a. Skoro zaś w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., odstąpiono od wyjaśnienia w jej uzasadnieniu przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a. uznać należało, iż decyzja taka wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podsumowując, podkreślić należy, że argumenty wskazane w zaskarżonej decyzji nie uzasadniały uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Powyższe skutkuje zaś uznaniem, że doszło do naruszenia cyt. wcześniej i omówionych art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie, stwierdzić należy, że uchylając się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy, organ odwoławczy naruszył także art. 138 § 1 k.p.a. Z powodów wskazanych wyżej należało uchylić zaskarżoną decyzję, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Orzeczenie o niewykonywaniu decyzji oparto o przepis art. 152 p.p.s.a. Zwrot kosztów postępowania sądowego zasądzono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań Sądu i sprowadzają się do konieczności przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, a następnie wydania stosownej decyzji, bądź wykazania w uzasadnieniu decyzji, że przeprowadzenie postępowania w graniach określonych art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy.