VIII SA/Wa 131/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi G. O. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie pomocy finansowej ze środków unijnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z dnia [...] marca 2019 r.; 2) zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego G. O. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga G. O. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: Minister, organ odwoławczy) z [...] grudnia 2019 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR, organ I instancji) z [...] marca 2019 r. o stwierdzenie nieważności decyzji o udzieleniu wsparcia. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu [...] listopada 2015 r. G. O. (dalej: skarżący, strona, producent, beneficjent, wnioskodawca) złożył do Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w W. (dalej: Dyrektor OT ARR) powiadomienie o zamiarze wycofania z rynku jabłek w ramach mechanizmu "Dalsze tymczasowe wsparcie producentów owoców i warzyw (Dow III)". W formularzu zaznaczył, że wniosek składany jest przez producenta owoców i warzyw niebędącego członkiem organizacji producentów owoców i warzyw. W dniu składania powiadomienia strona była członkiem organizacji producentów "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w W. [...], gmina [...], nierealizującej programu operacyjnego. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] (sygn. akt. [...]) od dnia [...] grudnia 2015 r. członkowie spółki "[...]" (w tym także skarżący) zostali członkami i współudziałowcami uznanej organizacji producentów owoców i warzyw "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W. [...], gmina [...]. W powiadomieniu producent zdeklarował zamiar dokonania operacji wycofania jabłek (z przeznaczeniem na bezpłatną dystrybucję) w łącznej ilości [...]kg z powierzchni [...]ha. Na podstawie złożonego powiadomienia producent przeprowadził operacje wycofania z rynku produktu, co dało mu podstawę do złożenia w dniu [...] grudnia 2015 r. wniosku o przyznanie wsparcia, który obejmował wycofanie z rynku na bezpłatną dystrybucję [...]kg jabłek z powierzchni [...]ha w terminach: [...] listopada 2015 r., [...] listopada 2015 r., [...] grudnia 2015 r. i [...] grudnia 2015 r. Postępowanie w sprawie zakończyło się wydaniem przez Dyrektora OT ARR decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. w sprawie udzielenia skarżącemu wsparcia w kwocie [...]EUR, tj. [...] zł (dalej: decyzja ostateczna z 2016 r.). Na tej podstawie w dniu [...] sierpnia 2016 r. została zrealizowana płatność na rzecz producenta. Jednocześnie w przedmiotowym mechanizmie embargo DOW III brała udział "[...]" Sp. z o.o., na rzecz której Dyrektor OT ARR wydał dwie decyzje w sprawie udzielenia wsparcia: jedną [...] września 2016 r. nr [...]na kwotę [...] EUR ([...]zł), a drugą [...] września 2016 r. nr [...]na kwotę [...] EUR ([...]zł). Kwoty wsparcia z obu decyzji zostały wypłacone "[...]" Sp. z o. o. [...] września 2016 r. Pismem z [...] października 2018 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ARiMR) zwrócił się do Prezesa ARiMR o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej z 2016 r. z uwagi na przyznanie płatności skarżącemu, pomimo że był on członkiem uznanej organizacji producentów "[...]" Sp. z o.o., która także otrzymała środki finansowe w ramach tego samego wsparcia, tj. mechanizmu embargo DOW III, co powoduje, że orzeczenie w tym zakresie zostało wydane na rzez strony z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z [...] marca 2019 r. Nr [...] Prezes ARiMR, działając na podstawie art. 158 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r. poz. 2137 ze zm., dalej: ustawa o Agencji) oraz art. 5 ust. 1 i art. 9 ust. 4 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 1031/2014 z dnia 29 września 2014 r. ustanawiającego dalsze tymczasowe nadzwyczajne środki wsparcia producentów niektórych owoców i warzyw (Dz. Urz. UE L 284 z 30.09.2014 r., str. 22 ze zm., dalej: rozporządzenie nr 1031/2014) w związku z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 października 2014 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem dalszych tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw w związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1468 ze zm., dalej: rozporządzenie RM z 2014 r.), stwierdził nieważność decyzji ostatecznej z 2016 r. w części dotyczącej wycofania w dniu [...] grudnia 2015 r. ilości [...]kg jabłek w zakresie przyznania wsparcia finansowego w kwocie [...]EUR. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że skarżący, realizując do [...] grudnia 2015 r. trzy pierwsze dostawy jabłek, nie był członkiem uznanej organizacji producentów; "[...]" Sp. z o.o. nie brała udziału w przedmiotowym mechanizmie wsparcia. Jednak beneficjent, przeprowadzając [...] grudnia 2015 r. ostatnią operację wycofania z rynku jabłek w celu bezpłatnej dystrybucji w ilości: [...]kg oraz deklarując swój udział jako producent indywidualny, niebędący członkiem uznanej organizacji producentów owoców i warzyw, działał niezgodnie ze złożonymi do ARR dokumentami i oświadczeniami. W ww. terminie wycofywania produktów z rynku oraz w dniu składania wniosku, tj. [...] grudnia 2015 r., był już członkiem uznanej organizacji producentów owoców i warzyw "[...]" Sp. z o.o. (od [...] grudnia 2015 r.), która również brała udział w przedmiotowym mechanizmie wsparcia. W związku z powyższym organ I instancji uznał, że dokonana przez skarżącego operacja wycofania z rynku jabłek w dniu [...] grudnia 2015 r. pochodzi od podmiotu nieuprawnionego. Producent, który stał się członkiem i współudziałowcem uznanej organizacji producentów w dacie [...] grudnia 2015 r., stracił bowiem prawo do otrzymania wsparcia przyznawanego na podstawie § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. Zdaniem Prezesa ARiMR kluczową datą istotną do weryfikacji uprawnień beneficjenta jest data przeprowadzenia operacji wycofania produktu, na co wskazuje § 4 ust. 2 rozporządzenia RM z 2014 r. Ponadto wypłata z tytułu przedmiotowego wsparcia zarówno dla skarżącego, jak i dla spółki "[...]" nosi znamiona podwójnego finansowania dla ilości [...]kg jabłek w kwocie [...]EUR (tj. [...]zł), na co wskazuje art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1031/2014. Tym samym skarżącemu zostało przyznane wsparcie nieprawidłowo w zakresie ww. kwoty, co stanowi wadę prawną, polegającą na rażącym naruszeniu przepisów: art. 5 ust. 1 lit. a) i art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1031/2014 oraz § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. Wysokość przyznanego stronie wsparcia z tytułu mechanizmu DOW III powinna uwzględniać tylko trzy zrealizowane dostawy produktów za okres od [...] listopada 2015 r. do [...] grudnia 2015 r., gdyż tylko te dostawy zostały zrealizowane przed datą wydania postanowienia z [...] grudnia 2015 r. o połączeniu spółek "[...]" i "[...]". Organ I instancji uznał, że częściowa wadliwość decyzji pozostaje bez wpływu na treść pozostałego rozstrzygnięcia w zakresie przyznanego producentowi wsparcia finansowego dla ilości [...]kg w kwocie [...]EUR. Od powyższej decyzji odwołanie złożył skarżący, działający przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uznanie, że decyzja ostateczna z 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. oraz art. 5 ust. 1 lit a) i art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1031/2014. Zdaniem pełnomocnika strony wskazane w decyzji organu I instancji uchybienia nie stanowią rażącego naruszenia prawa, a skutki prawne połączenia organizacji "[...]" Sp. z o.o. z organizacją "[...]" Sp. z o.o. w zakresie dotyczącym realizacji programu operacyjnego nie mogą wpływać na uprawnienia skarżącego jako podmiotu trzeciego. Jednocześnie - w ocenie autora skargi – pominięto przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy następujące przepisy: art. 29 w związku z art. 78 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 543/2011, art. 494 § 1, 2 i 4 k.s.h., § 5 ust. 2, 3 i 5 rozporządzenia RM z 2014 r. oraz art. 5 ust. 5 i 7 rozporządzenia nr 1031/2014. Pełnomocnik strony na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. wniósł o dopuszczenie dowodu z decyzji Dyrektora OT ARR nr [...] z dnia [...] października 2016 r. w sprawie zatwierdzenia zmian programu operacyjnego (w załączaniu do odwołania) na okoliczność terminu zatwierdzenia zmian w programie operacyjnym, wynikających z połączenia spółek "[...]" Sp. z o.o. i "[...]" Sp. z o.o., oraz celem wykazania, że na dzień wycofania przez stronę owoców i złożenia wniosku o udzielenie wsparcia "[...]" Sp. z o.o. realizowała oddzielnie program operacyjny. W dalszej części odwołania pełnomocnik strony wskazał, że status prawny producenta indywidualnego należy oceniać na dzień złożenia powiadomienia. Zauważył, że przepisy regulujące przedmiotowy mechanizm nie przewidują sytuacji zmiany statusu strony w trakcie trwania postępowania, a zatem istnieje swoista luka prawna w tym zakresie, która nie może skutkować negatywnymi konsekwencjami dla strony. Decyzją z [...] grudnia 2019 r. znak: [...]Minister, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 139 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 lit. a) i art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1031/2014 oraz § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r., po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Minister, po powołaniu treści krajowych i unijnych przepisów prawnych, mających zastosowanie w niniejszej sprawie, przedstawił stan faktyczny tożsamy z ustaleniami Prezesa ARiMR. Organ odwoławczy na podstawie § 4 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia RM z 2014 r. oraz art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1031/2014 uznał, że wsparcie finansowe w ramach przedmiotowego programu przysługuje jedynie podmiotowi, który na każdym etapie wycofania owoców i warzyw spełniał warunki, o których mowa w § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia, tj. na etapie powiadomienia o zamiarze przeprowadzenia operacji wycofania z rynku owoców i warzyw, przeprowadzenia tej operacji oraz złożenia wniosku o wsparcie z tego tytułu, pozostawał albo organizacją producentów owoców i warzyw realizującą program operacyjny, albo producentem indywidualnym niebędącym członkiem takiej organizacji. W okolicznościach niniejszej sprawy, w ocenie Ministra, skarżący nie spełniał warunków do udziału i uzyskania wsparcia w mechanizmie "Dalsze tymczasowe wsparcie producentów owoców i warzyw (Dow III)", nie był podmiotem uprawnionym zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. Dlatego Dyrektor OT ARR niezasadnie udzielił mu wsparcia w związku ze zgłoszonym wnioskiem. Zdaniem organu odwoławczego skarżący stał się członkiem uznanej organizacji producentów owoców i warzyw "[...]" Sp. z o.o. z dniem wpisu połączenia spółki "[...]" Sp. z o.o. i spółki "[...]" do KRS. Minister nie podzielił stanowiska skarżącego, że tym momentem była data zatwierdzenia zmiany programu operacyjnego spółki przejmującej, tj. "[...]" Sp. z o.o., która nastąpiła po dokonaniu operacji wycofania (decyzja z [...] października 2016 r.). Ze stanowiska strony wynika, że data wpisu do KRS wpłynęła na sytuację prawną spółki przejmującej w całości, natomiast w odniesieniu do wspólników spółki przejmowanej już tylko w części, tj. tylko w zakresie praw i obowiązków związanych z udziałami wspólnika w spółce, a nie wszelkich praw i obowiązków, w tym np. dotyczących członka organizacji przejmującej. Zdaniem Ministra takie twierdzenie jest nieuzasadnione, ponieważ w sytuacji, gdy organizacja producentów działa w formie spółki z o.o., to zasady przystępowania członków do organizacji odbywają się w sposób przewidziany dla tej formy prawnej, w której działa ta organizacja, tzn. na zasadach określonych w kodeksie spółek handlowych, z uwzględnieniem przepisów szczególnych dotyczących organizacji producentów, w tym m.in. art. 153 rozporządzenia nr 1308/2013, dotyczących elementów koniecznych statutu tej organizacji (tudzież spółki z o.o.). Tak więc członkostwo w strukturze spółki z o.o. jest równoznaczne z byciem wspólnikiem tej spółki. Poza tym decyzja Dyrektora OT ARR z [...] października 2016 r. w sprawie zatwierdzenia zmian programu operacyjnego nie dotyczy w swojej treści poszczególnych członków organizacji, nie konstytuuje ich członkostwa. Stworzenie przez organizację programu operacyjnego jest jej uprawnieniem, a nie obowiązkiem. W ocenie Ministra naruszeniem zarówno przepisów krajowych, jak i unijnych jest przyznanie wsparcia finansowego organizacji producentów owoców i warzyw realizującej program operacyjny jednocześnie z przyznaniem wsparcia członkowi takiej organizacji w ramach tego samego mechanizmu pomocowego. Takie działanie rażąco narusza prawo w zakresie przyznania wsparcia na rzecz skarżącego. Organ odwoławczy nie zgodził się ze skarżącym, że z punktu widzenia udzielenia wsparcia decydować powinien status podmiotu wnioskującego na dzień składania powiadomienia, a nie na dzień składania wniosku. Procedura wycofania jest rozłożona w czasie, w którym może dojść do zmiany statusu podmiotu biorącego udział w procedurze, ale rzeczą organu jest każdorazowa weryfikacja przesłanek udzielenia wsparcia. Brak jest przy tym regulacji, które przewidywałyby "utrwalenie" statusu z daty powiadomienia na cały czas trwania mechanizmu. Jest natomiast regulacja, która wprost przewiduje, że wsparcia udziela się indywidualnemu producentowi owoców i warzyw, który nie należy do takiej organizacji, co oznacza, że niedopuszczalne jest udzielenie wsparcia podmiotowi innemu niż przewiduje § 4 ust. 1 pkt 2 w związku z § 7 ust. 1 rozporządzenia z 2014 r. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że złożenie powiadomienia nie pociąga za sobą obowiązku złożenia wniosku o wsparcie, lecz stanowi warunek, który następnie należy spełnić celem ubiegania się to wsparcie. Co więcej, na każdym etapie procedury (powiadomienie, wniosek) podmiot uczestniczący w omawianym mechanizmie składa osobną deklarację, w tym w zakresie dotyczącym jego statusu. Zdaniem organu odwoławczego analiza skutków podjętego rozstrzygnięcia oraz ewentualnych naruszeń w sferze gospodarczej i społecznej pozwala stwierdzić, że decyzja Dyrektora OT ARR została wydana z rażącym naruszeniem ww. przepisów. Pomoc finansowa trafiła bowiem do podmiotu nieuprawnionego, który tego wsparcia nie powinien otrzymać. Środki wypłacane w ramach pomocy finansowej dla producentów na rynku owoców i warzyw są środkami budżetowymi (z budżetu unijnego), podlegają szczególnej ochronie i muszą być wydatkowane zgodnie z zasadami gospodarności, efektywności i skuteczności oraz w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Trudno zatem w tej sytuacji uznać skutki jakie wywołuje decyzja Dyrektora OT ARR, tj. wypłatę wsparcia finansowego ze środków budżetowych podmiotowi nieuprawnionemu, za możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, tj. § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. oraz art. 5 ust. 1 lit. a) i art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1031/2014, skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji ostatecznej z 2016 r. w całości. Przepisy te mogą być stosowane w bezpośrednim rozumieniu i nie wymagają wykładni prawa. Jednocześnie Minister nie stwierdził innych naruszeń prawa objętych przepisem art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie Ministra skarżący, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, nie powinien otrzymać żadnego wsparcia za wycofanie owoców z rynku na bezpłatną dystrybucję. Jednak stosownie do art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W zaskarżonej decyzji Prezesa ARiMR organ odwoławczy nie stwierdził występowania ww. naruszeń. Od decyzji Ministra skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci błędnego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., pomimo że wskazane w zaskarżonej decyzji uchybienia nie stanowią rażącego naruszenia prawa, ponieważ skarżący był podmiotem uprawnionym do otrzymania wsparcia od dnia złożenia powiadomienia do dnia wydania decyzji ostatecznej z 2016 r. Wynika to z pominiętych przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy następujących przepisów: art. 29 w związku z art. 78 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.Urz.UE.L 157/1, dalej: rozporządzenie nr 543/2011), art. 494 § 1, 2 i 4 ustawy z 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 505, dalej: k.s.h.), § 5 ust. 2, 3 i 5 rozporządzenia RM z 2014 r. oraz art. 5 ust. 5 i 7 rozporządzenia nr 1031/2014. W konsekwencji skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. W uzasadnieniu skargi jej autor nie zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że skarżący otrzymał wsparcie finansowe jako podmiot nieuprawniony. Zdaniem strony Minister nie przeanalizował skutków prawnych połączenia spółek, przyjmując ad hoc, że sukcesja generalna rozciąga się na uprawnienia wszelkich podmiotów, a także na uprawnienia wspólników - członków organizacji producentów. Brak oceny w powyższym zakresie powoduje uchybienia w zaskarżonej decyzji, które winny skutkować jej uchyleniem. Skarżący w skardze podniósł, że art. 494 k.s.h. wprowadza ogólną zasadę sukcesji uniwersalnej, polegającej na przejęciu wszelkich praw i obowiązków spółki przejmowanej przez spółkę przejmującą. We wskazanym przepisie została również uregulowana sukcesja administracyjnoprawna, zgodnie z którą na spółkę przejmującą przechodzą wszelkie prawa i obowiązki administracyjnoprawne spółki przejmowanej, chyba że z decyzji lub z wyraźnego przepisu ustawy wynikają inne skutki. Nadto ustawodawca wprost w przepisie ustawowym uregulował kwestie statusu prawnego wspólników spółki przejmowanej, którzy wraz z wpisem połączenia w rejestrze stają się wspólnikami spółki przejmującej, niezależnie od swojej woli i podjęcia jakichkolwiek czynności w tym zakresie. Nie ulega więc żadnej wątpliwości, że skarżący z dniem [...] grudnia 2015 r. stał się wspólnikiem "[...]" Sp. z o.o. i jednocześnie jako producent owoców również członkiem tej samej organizacji producentów owoców i warzyw. Jednakże nie oznacza to, że wraz z wpisem połączenia do rejestru skutki prawne połączenia również rozciągają się automatycznie na uprawnienia wszelkich podmiotów, mających jakikolwiek związek z łączącymi się spółkami. Połączenie przez przejęcie przede wszystkim wpływa na sytuację prawną spółki przejmującej, która nabywa wraz z połączeniem wszelkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej, jednakże sukcesja uniwersalna nie dotyczy uprawnień i obowiązków innych osób, nawet wspólników spółki przejmowanej, którzy wskutek połączenia stają się wspólnikami spółki przejmującej. Nie ulega żadnej wątpliwości, iż połączenie spółek w stosunku do wspólnika spółki przejmowanej dotyczy jedynie jego praw i obowiązków związanych z udziałami w spółce, a nie wszelkich praw i obowiązków jako podmiotu indywidualnego. Nie istnieje przepis, z którego by wynikało, że wraz z wpisem połączenia do rejestru członek organizacji przejmowanej nabywa prawa i obowiązki członka organizacji przejmującej w pełnym zakresie. Prawidłowa wykładnia art. 29 rozporządzenia nr 543/2011 w okolicznościach przedmiotowej sprawy powinna brać pod uwagę, że skutki prawne wynikające z realizacji programu operacyjnego nie mogą automatycznie przechodzić wraz z połączeniem na członków organizacji przejmowanej, ponieważ do przejścia tych skutków niezbędna jest zmiana programu operacyjnego, która następuje decyzją właściwego organu. Po połączeniu organizacji producentów należy przyjmować fikcję prawną, że powstała po połączeniu organizacja składa się z dwóch bytów, tj. części organizacji realizującej program i części przejętej nierealizującej programu operacyjnego. W przedmiotowej sprawie zmiana programu operacyjnego organizacji "[...]" Sp. z o.o. nastąpiła [...] października 2016 r., a więc po dokonaniu operacji wycofania z rynku owoców przez skarżącego. Na tej podstawie nie można przyjmować w stosunku do skarżącego, że organizacja producentów, której jest członkiem, realizowała program operacyjny na dzień dokonywania operacji wycofania z rynku. Poza tym skarżący wskazał, że status prawny producenta indywidualnego należy oceniać na dzień złożenia powiadomienia, a nie na dzień składania wniosku o przyznanie wsparcia. Należy zauważyć, że w treści powiadomienia wskazane zostały wszelkie informacje dotyczące samego producenta, jak również przedmiotu powiadomienia. Niezasadne jest również stwierdzenie, że wypłata środków finansowych dla skarżącego oraz dla spółki "[...]" nosi znamiona podwójnego finansowania, o którym mowa w art. 9 ust. 4 rozporządzenia 1031/2014. Grunty oraz produkty skarżącego były zgłoszone do wsparcia tylko przez niego, a nie przez spółkę "[...]". Zdaniem skarżącego nie jest prawidłowa interpretacja organów, że utracił on prawo do otrzymania wsparcia na bezpłatną dystrybucję z powodu uzyskania członkostwa w spółce "[...]". Pozbawia ona bowiem prawa do uczestniczenia w mechanizmie pomocowym, pomimo wypełnienia przesłanek do jego uczestnictwa z powodu przyszłego irrelewantnego zdarzenia, na które skarżący nie mógł mieć wpływu. Jeśli przepisy regulujące mechanizm pomocowy nie przewidują sytuacji zmiany statusu skarżącego w trakcie postępowania, to należy uznać, że istnieje swoista luka prawna w tym zakresie, która nie może skutkować konsekwencjami dla skarżącego. Należy więc przyjąć, że oba postępowania w niniejszej sprawie, tj. postępowanie zainicjowane powiadomieniem strony i postępowanie zainicjowane powiadomieniem organizacji "[...]" Sp. z o.o. toczyły się oddzielnie, aż do wydania decyzji o udzieleniu wsparcia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd, rozpoznając skargę, ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddano decyzję wydaną w postępowaniu nieważnościowym. W tym wypadku dokonanie oceny decyzji w zakresie zgodności z prawem podlega specyficznym regułom, bowiem organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Jego działanie ukierunkowane jest wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.; działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o materiał dowodowy, który posłużył do wydania badanego orzeczenia. Charakter postępowania uniemożliwia bowiem gromadzenie nowych dowodów i czynienie nowych ustaleń faktycznych w sprawie. Stąd też organ orzekający w tym trybie oceny legalności decyzji dokonuje na podstawie akt postępowania zwykłego i nie może prowadzić postępowania w takim zakresie, w jakim ma to miejsce w postępowaniu zwykłym. Z treści art. 156 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Nie każde jednak naruszenie prawa zasługuje na to, aby zakwalifikować je jako "rażące". Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyroki NSA: z 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, z 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10, z 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2832/12, z 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 453/16, wszystkie publ. cbosa). Należy przy tym zaznaczyć, że przy ocenie przesłanki rażącego naruszenia prawa nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Ustalenie, czy w konkretnym wypadku nastąpiło "rażące naruszenie prawa", wymaga zawsze bardzo wnikliwego rozważenia sprawy. Naruszony przepis prawa nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2013 r., II GSK 190/12, publ. Lex 1337107). Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 k.p.a., a służącej ochronie takich wartości jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego powodu tryb ten może być zastosowany tylko w przypadku bezspornego ustalenia wystąpienia kwalifikowanych wad decyzji, określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., które to przesłanki – z racji ich wyczerpującego wyliczenia – nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Poza tym do wzruszenia trwałości decyzji ostatecznej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wystarcza stwierdzenie jakiegokolwiek naruszenia prawa, lecz musi to być rażące uchybienie normie prawnej (oczywiste i wyraźne "na pierwszy rzut oka"). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wprawdzie organy nadzoru miały na uwadze w.cyt. orzecznictwo sądowe w zakresie interpretacji pojęcia "rażące naruszenie prawa" (vide: strona 18-19), jednak - zdaniem Sądu - nie wyciągnęły prawidłowych wniosków z oceny decyzji ostatecznej z 2016 r. pod kątem spełnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W postępowaniu dotyczącym wniosku strony o przyznanie wsparcia [...] (bezpłatna dystrybucja/inne przeznaczenie) DOW III zastosowanie miały przepisy rozporządzenia RM z 2014 r. oraz rozporządzenia nr 1031/2014 - w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji ostatecznej z 2016 r. Zgodnie z art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 1031/2014 w niniejszym rozporządzeniu ustanowiono przepisy dotyczące tymczasowych nadzwyczajnych unijnych środków wsparcia, które mają być przyznane organizacjom producentów w sektorze owoców i warzyw, uznanym zgodnie z art. 154 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013, oraz producentom, którzy nie są członkami takich organizacji. Te tymczasowe nadzwyczajne unijne środki wsparcia obejmują operacje wycofania z rynku, niezbierania plonów i zielonych zbiorów. Pomoc finansową Unii przyznaje się producentom owoców i warzyw, którzy nie są członkami uznanej organizacji producentów, zgodnie z niniejszym artykułem m.in. na operacje wycofania z rynku w celu bezpłatnej dystrybucji, o których mowa w art. 34 ust. 4 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013 (art. 5 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1031/2014). Z przepisu art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1031/2014 wynika z kolei, że do wniosku o wypłatę pomocy finansowej dołącza się pisemne oświadczenie, że w odniesieniu do operacji kwalifikujących się do otrzymania pomocy finansowej Unii na mocy niniejszego rozporządzenia wnioskodawca nie otrzymał i nie otrzyma żadnego podwójnego finansowania unijnego lub krajowego ani odszkodowania w ramach polisy ubezpieczeniowej. Stosownie zaś do § 4 ust. 1 rozporządzenia RM z 2014 r. wsparcie przysługuje: 1) organizacji producentów owoców i warzyw, uznanej na podstawie odrębnych przepisów i realizującej program operacyjny, o którym mowa w art. 33 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 (Dz. Urz. UE L 347, z 20.12.2013, str. 671 ze zm., dalej: rozporządzenie nr 1308/2013); 2) producentowi owoców i warzyw niebędącemu członkiem organizacji producentów, o której mowa w pkt 1, będącemu producentem rolnym w rozumieniu ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, który: a) posiada gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni co najmniej 1 ha, w którym prowadzi uprawę owoców lub warzyw w gruncie, a powierzchnia działki rolnej w rozumieniu ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, na której prowadzi dana uprawę, wynosi co najmniej 0,1 ha, lub b) prowadzi uprawę owoców lub warzyw w ramach działu specjalnego produkcji rolnej w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych. Należy zatem uznać, że w aspekcie podmiotowym w mechanizmie mogą brać udział jako beneficjenci tylko uznane organizacje producentów, które realizują program operacyjny i których uznanie nie zostało zawieszone oraz producenci indywidualni, którzy nie są członkami takich organizacji producentów, a którzy spełniają wymogi przewidziane w § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. Wyłącznie te dwie kategorie podmiotów mogą zgłosić akces do mechanizmu embargo DOW III poprzez złożenie do dyrektora oddziału terenowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę powiadomienia o zamiarze dokonania operacji, nie później niż na 7 dni przed dniem planowanego przeprowadzenia operacji (§ 4 ust. 3 rozporządzenia RM z 2014 r.). Powiadomienie jest pierwszym etapem realizacji przedmiotowego mechanizmu. Operacja wycofania produktów z rynku na bezpłatną dystrybucję, zgodnie z § 6 rozporządzenia RM z 2014 r., jest drugim etapem tego mechanizmu. Natomiast wsparcie (trzeci etap) udzielane jest na wniosek podmiotu, o którym mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia RM z 2014 r., w drodze decyzji administracyjnej, przez właściwego dyrektora oddziału terenowego Agencji (§ 7 rozporządzenia RM z 2014 r.). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że w dacie składania powiadomienia ([...] listopada 2015 r.) oraz w czasie realizacji trzech pierwszych dostaw jabłek w ramach wycofania z rynku na bezpłatną dystrybucję ([...] listopada 2015 r., [...] listopada 2015 r. i [...] grudnia 2015 r.) beneficjent był członkiem organizacji producentów owoców i warzyw "[...]" Sp. z o.o., która nie brała udziału w przedmiotowym mechanizmie. Miał więc prawo złożyć powiadomienie o zamiarze dokonania operacji jako indywidualny producent i w tym charakterze w powyższych datach wycofywać owoce z rynku. W trakcie trwania drugiego etapu mechanizmu ([...] grudnia 2015 r.) skarżący był już członkiem uznanej grupy producentów owoców i warzyw "[...]" Sp. z o.o., bowiem w dniu [...] grudnia 2015 r. doszło do prawnego połączenia spółki "[...]" ze spółką "[...]", wskutek czego wszyscy członkowie spółki "[...]" (w tym i skarżący) stali się członkami uznanej organizacji owoców i warzyw "[...]" Sp. z o.o., która z kolei brała udział w mechanizmie embargo DOW III. Tak więc zarówno czwarte wycofanie z rynku owoców na bezpłatną dystrybucję, jak i złożenie wniosku w dniu [...] grudnia 2015 r., nastąpiło w sytuacji, kiedy skarżący nie miał już statusu indywidualnego producenta. W związku z powyższym organy orzekły, że przy wydaniu decyzji ostatecznej z 2016 r. na rzecz skarżącego doszło do rażącego naruszenia przepisu § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. Jednak nie były zgodne co do wskazania, która data jest kluczowa i istotna podczas weryfikacji uprawnień beneficjenta. Organ I instancji uznał, że strona począwszy od [...] grudnia 2015 r., przeprowadzając operację wycofania jabłek z rynku [...] grudnia 2015 r. oraz składając wniosek [...] grudnia 2015 r. jako indywidualny producent, działał niezgodnie ze złożonymi dokumentami i oświadczeniami. Stąd stwierdził nieważność decyzji ostatecznej z 2016 r. jedynie w tej części. Natomiast Minister uznał, że wsparcie przysługuje, jeśli na każdym etapie realizacji mechanizmu podmiot pozostawał albo organizacją producentów owoców i warzyw realizującą program operacyjny, albo indywidualnym producentem niebędącym członkiem takiej organizacji, dlatego należało stwierdzić nieważność decyzji ostatecznej w całości (por. strona 7 i 20-21 zaskarżonej decyzji). W ocenie Sądu wprawdzie powiadomienie nie wszczyna postępowania administracyjnego i nie pociąga za sobą obowiązku złożenia wniosku o wsparcie, to jednak jest ono koniecznym warunkiem ubiegania się o to wsparcie (co zresztą przyznał organ odwoławczy w swoim rozstrzygnięciu k. 17). Bez realizacji tego etapu beneficjent nie mógłby wycofać produktu z rynku i złożyć wniosku o wsparcie. Poza tym należy zauważyć, że wraz z wpisem w KRS połączenia spółek "[...]" i "[...]" wspólnicy spółki przejmowanej stają się wspólnikami spółki przejmującej niezależnie od swojej woli i podjęcia jakichkolwiek czynności w tym zakresie (por. art. 494 § 4 k.s.h.). W sytuacji więc zmiany statusu strony w trakcie trwania mechanizmu pomocowego w okolicznościach badania przesłanek stwierdzenia nieważności, w szczególności rażącego naruszenia § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r., odnośnie do wydanej decyzji ostatecznej z 2016 r. organy orzekające w tej sprawie nie przedstawiły jednoznacznego i przekonującego uzasadnienia przesłanki "rażącego" naruszenia prawa. Jak już wyżej wskazano, "rażące" naruszenie to oczywiste, jasne, jednoznaczne i niewymagające wykładni przekroczenie przepisów prawa. Zdaniem Sądu wskazane w zaskarżonej decyzji uchybienia przepisom rozporządzenia RM z 2014 r. i rozporządzenia nr 1031/2014 podczas wydawania decyzji ostatecznej z 2016 r. nie stanowią rażącego naruszenia prawa w powyższym rozumieniu. Oczywistość naruszenia § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. winna być wykazana niewątpliwie, a skarżący nie był przecież podmiotem nieuprawnionym w dacie powiadomienia, które jest niezbędną czynnością do uzyskania decyzji o wsparciu w ramach omawianego mechanizmu. Nie był również podmiotem nieuprawnionym do uzyskania wsparcia w datach trzykrotnego wycofania jabłek z rynku na bezpłatną dystrybucję. Rację ma organ odwoławczy, że procedura wycofania produktów z rynku rozłożona jest w czasie (od momentu złożenia powiadomienia do udzielenia wsparcia może upłynąć kilka miesięcy). W tym czasie może zmienić się status podmiotu biorącego udział w procedurze. Ale w sprawie prowadzonej w trybie nadzwyczajnym nie wystarczy stwierdzić, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Konieczne jest wykazanie "rażącego" naruszenia prawa w wyżej wskazanym rozumieniu. Tymczasem przepisy dotyczące wsparcia nie są jednoznaczne w sytuacji zmiany statusu producenta między powiadomieniem a wycofaniem owoców z rynku i wnioskiem o wsparcie w kontekście uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. Należy więc uznać, że naruszenie § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. nie jest oczywiste w okolicznościach niniejszej sprawy, a przynajmniej nie wynika to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Zresztą same organy orzekające nie są zgodne w tym zakresie; organ I instancji dopatrzył się rażącego naruszenia prawa dopiero od daty połączenia spółek, tj. [...] grudnia 2015 r., co świadczy o braku jednoznaczności i oczywistości naruszenia przepisu prawa i konieczności jego interpretacji (wykładni) w sytuacji podmiotu, którego status zmienił się w trakcie trwania programu. Jeszcze raz należy podkreślić, że rażące naruszenie prawa odnoszone jest jedynie do przypadków wyraźnego i niedwuznacznego przekroczenia treści przepisu, nie zaś do jego błędnej wykładni. Z uwagi na doniosłość zasady trwałości decyzji zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę organ ma obowiązek wykazać. Niejednoznaczne i nieoczywiste jest również naruszenie przepisów dotyczące podwójnego finansowania (art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1031/2014). Organy orzekające w tym zakresie oparły się jedynie na formalnym wskazaniu, że wsparcie finansowe w ramach mechanizmu wsparcia DOW III w 2015 r. otrzymał skarżący oraz "[...]" Sp. z o.o., której jest on członkiem od [...] grudnia 2015 r. Jednak w dacie składania powiadomienia przez skarżącego ([...] listopada 2015 r.) organizacja producentów owoców i warzyw "[...]" Sp. z o.o. nie mogła złożyć powiadomienia uwzględniającego powierzchnię działek rolnych strony, bo wówczas nie był on jej członkiem. Stąd działki i produkty należące do skarżącego były wyłączone z obszaru pomocowego, jaki wskazała "[...]" Sp. z o.o. (oświadczenie spółki "[...]" z [...] listopada 2018 r. oraz wyjaśnienia skarżącego z [...] listopada 2018 r.). Sąd w okolicznościach niniejszej sprawy nie podziela więc stanowiska organów co do rażącego naruszenia w decyzji ostatecznej z 2016 r. art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1031/2014. Tym samym nie znajduje również należytego uzasadnienia ocena organów, że wypłata skarżącemu wsparcia finansowego ze środków budżetowych nie jest możliwa do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją). W odniesieniu do zarzutów skargi Sąd uznał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową, a nie prawa materialnego, a organy nadzoru nie wykazały dostatecznie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czym naruszyły ten przepis w związku z art. 16 k.p.a. (zasada trwałości decyzji), art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd, działając na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., oddalił wniosek o dopuszczenie dowodu z decyzji Dyrektora OT ARR z [...] października 2016 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia zmian programu operacyjnego (załącznik do skargi). Dowód ten był oceniony przez Ministra (k. 14-15 zaskarżonej decyzji), ponieważ został przez stronę dołączony do odwołania. Sąd podziela przy tym stanowisko organu odwoławczego, że skarżący stał się członkiem organizacji "[...]" Sp. z o.o. z datą wpisu do KRS ([...] grudnia 2015 r.), a nie z datą zatwierdzenia programu operacyjnego, tj. [...] października 2016 r. Zgodzić się należy również z organem odwoławczym co do rozumienia art. 29 ust. 1 rozporządzenia nr 543/2011 przedstawionego w odpowiedzi na skargę, że nowopowstała organizacja realizuje programy operacyjne niezależnie od tego, czy są one realizowane oddzielnie, czy też są połączone. Decyzja w sprawie zatwierdzenia zmian programu operacyjnego nie konstytuuje członkostwa poszczególnych członków organizacji. Powyższe wnioski same w sobie nie świadczą jednak o zaistnieniu w przypadku decyzji ostatecznej z 2016 r. przesłanek "rażącego" naruszenia przepisu § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy nadzoru będą zobowiązane uwzględnić wywody zawarte w niniejszym uzasadnieniu Sądu odnoszące się do wykładni "rażącego" naruszenia prawa w sytuacji zmiany statusu producenta w trakcie trwania programu operacyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt 2 wyroku). Do kosztów tych zalicza się wpis w wysokości [...] zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony (wraz z opłatą od pełnomocnictwa) w wysokości [...] zł.