VIII SA/Wa 1325/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2015 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącego A. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. M. (dalej też jako: "wnioskodawca") złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w B. wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 deklarując do płatności grunty rolne o łącznej powierzchni [...] ha, w tym działki rolne należące do wspólnoty gruntowej. W toku postępowania ustalono, że na działkach wspólnoty znajdują się pastwiska i łąki trwałe, na których wypasu zwierząt dokonywali w 2010 r. mieszkańcy wsi, w tym również wnioskodawca. Wobec tego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. (dalej też jako: "organ I instancji") uznał, że działki te są przedmiotem współposiadania przez wnioskodawcę i innych członków wspólnoty gruntowej, a zgodnie z art. 7 ust. 7 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051; dalej: "ustawa o płatnościach bezpośrednich") A.M. ubiegając się o dopłaty powinien przedstawić zgodę współposiadaczy na uzyskanie dopłat, czego nie uczynił. W związku z tym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. decyzją z dnia [...] marca 2012 r. przyznał wnioskodawcy płatność z tytułu jednolitej płatności obszarowej jedynie do powierzchni [...] ha, uzupełniającą płatność podstawową do [...] ha oraz płatność TUZ (trwałe użytki zielone) do powierzchni [...] ha. Od powyższej decyzji wnioskodawca reprezentowany przez radcę prawnego wniósł odwołanie do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W.. W odwołaniu zarzucił naruszenie art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego przez zaniechanie właściwego uzasadnienia decyzji, z którego wynikałby fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody na których się oparł, oraz przyczyny dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak również sporządzenie uzasadnienia nieczytelnego i niejasnego dla strony. Ponadto zarzucił naruszenie art. 7 ust. 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich przez błędne przyjęcie, że nieruchomość była przedmiotem współposiadania, gdy osoby uznane za współposiadaczy nie są nimi, a tylko sporadycznie wypasają bydło na nieruchomości wnioskodawcy i za jego zgodą. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. (dalej też jako: "organ II instancji" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a.") utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ II instancji podniósł, że zgoda współposiadaczy nie została przedstawiona do chwili wydania decyzji przez organ odwoławczy, a zgody takiej nie można wyprowadzić z treści umowy dzierżawy zawartej przez wnioskodawcę w dniu [...] grudnia 2009 r. z zarządem "wspólnoty gruntowej", która o tym nie wspomina, ani z treści samego stosunku dzierżawy, do którego istoty nie należy ubieganie się o płatności w ramach programów pomocowych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 ust. 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich organ odwoławczy podtrzymał stanowisko podtrzymał stanowisko organu I instancji. Wskazał, że wnioskodawca w toku przesłuchania nie był w stanie wskazać, jaki obszar użytkował z wyłączeniem innych osób. Nie wskazał też poza własnymi oświadczeniami żadnych dowodów na to, że poza wypasaniem zwierząt na przedmiotowych działkach były prowadzone jakiekolwiek inne prace. W ocenie organu odwoławczego twierdzenie o tym, że inne osoby dokonywały wypasu zwierząt jedynie w sposób sporadyczny i przemijający stoi w sprzeczności z zeznaniami świadków. Organ II instancji powołał się również na art. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich, który nakłada na stronę obowiązek inicjatywy dowodowej, co stanowi odstępstwo od art. 77 K.p.a. i zwalnia organ z obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. A. M. (dalej jako: "skarżący") wniósł na ww. decyzję organu odwoławczego skargę do sądu administracyjnego. W skardze tej podtrzymując swoją dotychczasową argumentację zawartą w odwołaniu, zarzucił błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że działki wspólnoty znajdowały się w posiadaniu zarówno skarżącego, jak i w posiadaniu wspólnoty, a tym samym naruszenie art. 7 ust. 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Zarzucił błędne rozumienie posiadanie przez organ, które stoi w sprzeczności z treścią umowy dzierżawy. Wskazał, że wszystkie osoby wezwane przez organ na rozprawę administracyjną wyraziły zgodę na przyznanie płatności na rzecz skarżącego. Organ nie wskazał zaś precyzyjnie, kto nie wyraził takiej zgody. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów procesu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 700/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku ww. Sąd uznał, że spór w rozpoznawanej sprawie sprowadzał się w istocie do tego, czy organ prawidłowo ustalił stan faktyczny w zakresie posiadania przez skarżącego nieruchomości należących do wspólnoty gruntowej, uprawniającego go do płatności, w szczególności, czy inne osoby wypasające zwierzęta na tych gruntach mogły być uznane za współposiadaczy, oraz czy można stwierdzić, że w przypadku uznania tych innych osób za współposiadaczy, skarżący miał ich zgodę na wystąpienie o płatności. Odnosząc się do tak określonej istoty sprawy, Sąd zauważył, że przedłożona przez skarżącego umowa nazwaną "umową dzierżawy" nasuwa wiele wątpliwości i nie pozwala na wyciągnięcie wniosku, że stanowi o oddaniu skarżącemu w wyłączne posiadanie działek należących do wspólnoty gruntowej. W § 2 tej umowy brak jest wskazania powierzchni, której umowa dotyczy. Zawarte w § 3 sformułowanie: "dzierżawca będzie korzystał z przedmiotu dzierżawy zgodnie z jego przeznaczeniem" również nie pozwala na wyciągnięcie wniosku, że prawa do takiego "korzystania" pozbawieni są inni członkowie wspólnoty. Wobec braku jednoznaczności tej umowy zasadne było przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków. Wszyscy przesłuchani świadkowie konsekwentnie stwierdzali, że mieszkańcy wsi od 2003 r. korzystali na tych samych zasadach ze spornych gruntów wypasając tam zwierzęta. Nie wskazywali na żadne okoliczności, które mogłyby potwierdzać fakt, że czynili to sporadycznie, za zgodą skarżącego, który byłby uważany za wyłącznego posiadacza tych gruntów. Sam skarżący nie wskazywał też żadnych dowodów na to, że inne osoby korzystające ze spornych nieruchomości czyniły to za jego zgodą. W tym stanie rzeczy, Sąd podzielił pogląd organu, że opisane działki były przedmiotem współposiadania członków wspólnoty, a co za tym idzie, trafne było domaganie się przez organ przedstawienia przez skarżącego zgody współposiadaczy, o jakiej mowa w przepisach ustawy. Jak podniósł Sąd ustalenie, że współposiadaczami spornych gruntów były inne osoby niż skarżący i nie wyrażały one zgody na wystąpienie przez niego o płatności za 2010 r. było wystarczające dla stwierdzenia braku podstaw do uzyskania płatności co do tych gruntów. Na skutek skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1200/13, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że w myśl art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego. Stosownie natomiast do ust. 7 art. 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich, w zakresie istotnym dla rozważanego zagadnienia, w przypadku, gdy działka w dniu 31 maja danego roku jest przedmiotem współposiadania, płatności obszarowe przysługują temu współposiadaczowi, na którego pozostali współposiadacze wyrazili zgodę. Zgodę, o której mowa w ust. 7, dołącza się do wniosku o przyznanie płatności obszarowych (art. 7 ust. 8). Przenosząc te regulacje na niezakwestionowane elementy stanu faktycznego sprawy NSA przypomniał, że skarżący ubiegał się o przyznanie płatności obszarowych deklarując do płatności [...] ha gruntów rolnych. Płatność została mu przyznana jedynie do powierzchni [...] ha. W pozostałym zakresie w osnowie decyzji nie ma rozstrzygnięcia. Dopiero w jej uzasadnieniu podano przyczyny, dla których w istocie odmówiono skarżącemu przyznania płatności w pełnym zawnioskowanym zakresie. Podstawową przyczyną odmowy przyznania płatności do pozostałej powierzchni działek było nieprzedłożenie przez skarżącego zgody współposiadaczy, o której mowa w art. 7 ust. 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich, którymi w ocenie organów obu instancji byli wszyscy "członkowie wspólnoty gruntowej". To na tym elemencie faktycznym i materialnoprawnym oparł ocenę o zgodności z prawem kontrolowanej decyzji Sąd I instancji. Sąd ten przyjął bowiem, że w ustalonym stanie faktycznym, w którym członkowie wspólnoty korzystają z gruntów, co do których skarżący wystąpił o płatności obszarowe mamy do czynienia ze współposiadaniem, a tym samym, warunkiem przyznania pomocy określonemu współposiadaczowi jest zgoda pozostałych współposiadaczy - członków wspólnoty. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonując subsumcji art. 7 ust. 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich, Sąd I instancji pominął w tym procesie badawczym uregulowania zawarte w ustawie z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm., dalej: "ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych"). Zgodnie z przepisami tej ustawy, wspólnoty gruntowe obejmują wspólne nieruchomości rolne, leśne oraz obszary wodne, należące do jednej z grup szczegółowo wymienionych w art. 1 ustawy i mają one służyć zaspokajaniu wspólnych potrzeb uprawnionych do udziału we wspólnotach (art. 6). Dla realizacji tego celu ustawodawca nałożył na osoby uprawnione do udziału we wspólnocie obowiązek utworzenia spółki do sprawowania zarządu nad wspólnotą. Spółkę powołują osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej z własnej inicjatywy (art. 14 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych), gdyby jednak jej nie powołali w terminie trzech miesięcy od dnia ustalenia wykazu uprawnionych, właściwy wójt zobligowany jest do utworzenia spółki przymusowej (art. 25 ust. 1). Spółka jest osobą prawną i działa na podstawie statutu (art. 15 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych), a jej członkami są osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej. W uchwale z dnia 25 października 1995 r., sygn. akt III CZP 149/95 (OSNC 1996/2/26) Sąd Najwyższy zwrócił uwagę na specyfikę przyjętych w ustawie o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych rozwiązań, odbiegającą od uregulowań zawartych w kodeksie cywilnym, dotyczących stosunków prawnorzeczowych, gdzie sprawowanie zarządu rzeczami i majątkiem wspólnym pozostawiono podmiotom praw: art. 199-201 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93), art. 36 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59). Tymczasem rozwiązanie przyjęte w ustawie o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych opiera się na stworzeniu korporacji, której substratem są osoby uprawnione. Mają one w stosunku do wspólnoty (rozumianej rzeczowo) uprawnienia i obowiązki ekonomiczne, natomiast w obrocie prawnym, jako podmiot sprawujący zarząd występuje spółka działająca przez swoje organy. Przyznanie wymienionych kompetencji spółce wyłącza indywidualne działanie w tym zakresie osób uprawnionych. Dlatego też Sąd Najwyższy przyjmuje, że uczestnikami postępowania o zasiedzenie własności nieruchomości wchodzącej w skład wspólnoty gruntowej jest spółka (uchwała z dnia 25 października 1995 r., sygn. akt III CZP 149/95 OSNC 1996/2/26), spółka jest legitymowana czynnie do wytoczenia powództwa windykacyjnego, co do działki gruntu stanowiącego część gruntu wspólnoty (uchwała z dnia 23 sierpnia 1968 r., sygn. akt III CZP 73/68 OSNC 1969/5/90) oraz, że spółka jest podmiotem legitymowanym czynnie w postępowaniu sądowym w sprawie o zasiedzenie nieruchomości przez wspólnotę (postanowienie z dnia 29 kwietnia 1997 r., sygn. akt II CKU 28/97). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z przytoczonych regulacji prawnych zawartych w ustawie o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, jak i z powołanych poglądów Sądu Najwyższego wynika, że ustawodawca odjął prawo zarządu podmiotom uprawnionym rzeczowo i przekazał je powoływanej obligatoryjnie spółce, której zadaniem jest zarząd nad wspólnotą i właściwe zagospodarowanie gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty (art. 14 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych). To zatem spółka zarządza i gospodaruje gruntami wspólnotowymi, przy czym nie z woli osób uprawnionych, lecz na podstawie wyraźnego przymusu ustawy i czyni to we własnym imieniu. Z tego z kolei wynika, że uprawnienie do działania na zewnątrz w imieniu i na rzecz członków wspólnoty należy do spółki działającej za pośrednictwem statutowych organów i że to spółka jest posiadaczem gruntów rolnych wchodzących w skład wspólnoty, uprawnionym a zarazem zobowiązanym do zarządzania tymi gruntami i należytego ich zagospodarowania (art. 25 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych). Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w rozpoznawanej sprawie uprawnieni do udziału we wspólnocie gruntowej, w tym skarżący, korzystali z gruntów w stosunku do których, skarżący wystąpił z wnioskiem o przyznanie płatności. Jednakże posiadaczem tych gruntów była spółka, z zarządem której, skarżący zawarł umowę dzierżawy. Sąd I instancji analizując treść tej umowy, po pierwsze nie dostrzegł, że została ona zawarta z posiadaczem gruntu, a ściślej rzecz ujmując, z organem osoby prawnej będącej posiadaczem gruntu. Po wtóre, umowa dzierżawy obejmuje działki, z których skarżący, tak jak i inne osoby uprawnione do udziału we wspólnocie korzystały, przy czym to korzystanie nie czyniło ich współposiadaczami gruntów, na co wskazują omówione rozwiązania prawne przyjęte w ustawie o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Po trzecie, Sąd w zasadzie nie ocenił tego zapisu umowy, w którym zobowiązano skarżącego do przekazania w ramach czynszu pobranych środków finansowych na konto Spółki Wspólnoty gruntowej G.. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mimo braku precyzji tego zapisu umowy uprawniona wydaje się teza, że pobrane środki to pomoc i płatności związane z tymi działkami. Dysponując tak zredagowaną umową Sąd I instancji powinien dokonać jej oceny z uwzględnieniem unormowań zawartych w ustawie o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych i udzielić odpowiedzi na pytanie, czy w imieniu posiadacza, którym jest spółka, a nie uprawnieni do udziału we wspólnocie, działał przy jej zawarciu organ uprawniony, a w przypadku pozytywnego wyniku tych badań przeprowadzonych w oparciu o statut spółki, rozważyć, czy tak zredagowana umowa nie stanowi zgody w rozumieniu art. 7 ust. 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Zaniechanie tego czyni z wyżej przedstawionych przyczyn, usprawiedliwionym zarzut naruszenia art. 7 ust. 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając ponownie sprawę zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przewidziane w tym przepisie związanie wykładnią prawa dotyczy zarówno oceny w zakresie przepisów materialnoprawnych, jak i norm postępowania. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa istnieje tylko wówczas, gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy zmienił się tak istotnie, że nie mają do niego zastosowania przepisy interpretowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, a ponadto w przypadku zmiany stanu prawnego po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 191). Stanowisko takie jest również prezentowane w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym. I tak w wyroku z dnia 14 maja 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że "wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny." (LEX nr 503177). Odnosząc przywołane wyżej unormowania do realiów rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że orzekający ponownie w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie został związany wykładnią wyrażoną w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2014 r. sygn. II GSK 1200/13, albowiem w okolicznościach tej sprawy nie zaistniały wymienione wcześniej przesłanki umożliwiające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tego powodu wszystkie rozważania na temat legalności zaskarżonej decyzji muszą być rozpatrywane w oparciu o stanowisko wyrażone przez Sąd wyższej instancji. Jak zaś wskazał Naczelny Sąd Administracyjny dokonując subsumcji art. 7 ust. 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich, należy mieć na uwadze uregulowania zawarte w ustawie o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, które to zostały pominięte zarówno przez organ, jak i sąd I instancji w wyroku z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 700/12. Rozwiązanie przyjęte w ustawie o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych opiera się bowiem na stworzeniu korporacji, której substratem są osoby uprawnione. Mają one w stosunku do wspólnoty (rozumianej rzeczowo) uprawnienia i obowiązki ekonomiczne, natomiast w obrocie prawnym, jako podmiot sprawujący zarząd występuje spółka działająca przez swoje organy. Przyznanie kompetencji spółce wyłącza więc indywidualne działanie w tym zakresie osób uprawnionych. Z regulacji prawnych zawartych w ustawie o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, jak i z poglądów Sądu Najwyższego wynika, że ustawodawca odjął prawo zarządu podmiotom uprawnionym rzeczowo i przekazał je powoływanej obligatoryjnie spółce, której zadaniem jest zarząd nad wspólnotą i właściwe zagospodarowanie gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty (art. 14 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych). To zatem spółka zarządza i gospodaruje gruntami wspólnotowymi, przy czym nie z woli osób uprawnionych, lecz na podstawie wyraźnego przymusu ustawy i czyni to we własnym imieniu. Z tego z kolei wynika, że uprawnienie do działania na zewnątrz w imieniu i na rzecz członków wspólnoty należy do spółki działającej za pośrednictwem statutowych organów i że to spółka jest posiadaczem gruntów rolnych wchodzących w skład wspólnoty, uprawnionym a zarazem zobowiązanym do zarządzania tymi gruntami i należytego ich zagospodarowania (art. 25 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych). Zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie uprawnieni do udziału we wspólnocie gruntowej, w tym skarżący, korzystali z gruntów w stosunku do których, skarżący wystąpił z wnioskiem o przyznanie płatności. Jednakże posiadaczem tych gruntów była spółka, z zarządem której, skarżący zawarł umowę dzierżawy. Przedmiotowa umowa została zawarta z posiadaczem gruntu, a ściślej rzecz ujmując, z organem osoby prawnej będącej posiadaczem gruntu. Umowa dzierżawy obejmuje działki, z których skarżący, tak jak i inne osoby uprawnione do udziału we wspólnocie korzystały, przy czym to korzystanie nie czyniło ich współposiadaczami gruntów, na co wskazują rozwiązania prawne przyjęte w ustawie o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Powyższego, pomimo ciążących na nim obowiązków, wynikających z art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich nie uwzględnił jednak organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ww. ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Ustęp 2 ww. artykułu ustawy o płatnościach bezpośrednich stanowi zaś, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej oraz płatności cukrowej organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ odwoławczy rozstrzygając sprawę nie ocenił w ogóle zapisu umowy, w którym zobowiązano skarżącego do przekazania w ramach czynszu pobranych środków finansowych na konto Spółki Wspólnoty gruntowej G.. Mimo braku precyzji tego zapisu umowy, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, uprawniona wydaje się zaś teza, że pobrane środki to pomoc i płatności związane z tymi działkami. Reasumując, organ odwoławczy powinien więc dokonać oceny umowy dzierżawy z uwzględnieniem unormowań zawartych w ustawie o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych i udzielić odpowiedzi na pytanie, czy w imieniu posiadacza, którym jest spółka, a nie uprawnieni do udziału we wspólnocie, działał przy jej zawarciu organ uprawniony. Następnie zaś, w przypadku pozytywnego wyniku tych badań przeprowadzonych w oparciu o statut spółki, organ odwoławczy winien rozważyć, czy tak zredagowana umowa nie stanowi jednak zgody w rozumieniu art. 7 ust. 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Zaniechanie powyższego przez organ czyni usprawiedliwionym zarzut skargi dotyczący naruszenia ww. przepisu. Wypada również przypomnieć, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest decyzją odwoławczą wydaną na podstawie art. 138 K.p.a. Obowiązkiem organu odwoławczego jest zaś nie tylko kontrola kwestionowanego aktu organu I instancji, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Wskazać należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest bowiem takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 roku, III AZP 11/86, Pip 1989, z. 8, s. 147). Dodatkowo zauważyć jeszcze tylko należy, że organ odwoławczy winien wyjaśnić jaką decyzję organu I instancji utrzymał w mocy wydając zaskarżone rozstrzygnięcie. Z zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika bowiem, że organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], natomiast w aktach sprawy znajduje się decyzja organu I instancji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy, mając na uwadze powyższe wskazania Sądu oraz treść art. 153 p.p.s.a. wyda stosowne rozstrzygnięcie w sprawie. Mając na względzie powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W punkcie drugim wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 490) bowiem skarżący był reprezentowany przez Sądem przez radcę prawnego.