VIII SA/Wa 136/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi I.G. na uchwałę Rady Gminy w C. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż lokali mieszkalnych będących własnością gminy oraz udzielenia bonifikat od ceny sprzedaży oddala skargę. W dniu [...] lipca 2009 r. Rada Gminy w C. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm., zwaną dalej ustawą o samorządzie gminnym) oraz art. 13 ust. 1, art. 28, art. 34 ust. 1 pkt 3, art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż lokali mieszkalnych (określonych w załączniku nr [...] do uchwały) będących własnością Gminy oraz udzielenia bonifikat od ceny sprzedaży. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega wykonaniu. Skargę na przedmiotową uchwałę z dnia [...] lipca 2009 roku Rady Gminy w C., poprzedzoną przewidzianym w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego, złożył I.S.G. (dalej jako skarżący). Zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP polegające na ograniczeniu jego praw wynikających z ww. przepisów, w szczególności naruszenia jego prawa do równego traktowania przez władze publiczne. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy w C. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że jak wynika z załącznika nr [...] do przedmiotowej uchwały, do sprzedaży przeznaczono wszystkie lokale mieszkalne z wyłączeniem lokalu nr [...] przy ul. J. [...] w S., tj. lokalu, który on zajmuje. Wskazał, że wzywał organ do uchylenia ww. uchwały wskazując jednocześnie, iż jako jedyna osoba został pozbawiony możliwości wykupienia zajmowanego przez niego lokalu. Rada Gminy w C. jednak nie znalazła podstaw do zmiany lub uchylenia ww. uchwały, o czym poinformowano go w piśmie z dnia [...] grudnia 2009 r. Powyższe stanowi kolejne naruszenie prawa, gdyż w jego sprawie była przeprowadzona dyskusja, natomiast nie podjęto uchwały. Ponadto skarżący przytoczył treść przepisów Konstytucji RP, zgodnie z którymi ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie; wszyscy są wobec prawa równi; wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne; nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w C. wniosła o jej oddalenie podnosząc, iż skarżący nie sprecyzował na czym polega naruszenie przez uchwałę jego praw lub wolności, czy interesu prawnego. Organ podniósł, iż podjęcie przez Radę Gminy uchwały w zakresie dysponowania przez nią mieniem gminnym nie stanowi ograniczenia praw i wolności obywatelskich, o których mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Działania rady gminy w zakresie przysługującego osobie prawnej dominium w stosunku do mienia gminnego, nie można utożsamiać z władczym działaniem organu władzy publicznej w zakresie imperium, które może ograniczać prawa jednostki. Tylko do tych ostatnich można znajdować uzasadnienie odniesienia we wskazywanym art. 31 ust. 3 Konstytucji. Podobnie jej art. 31 ust. 1 i 2 dotyczy ochrony obywateli przed nierównym traktowaniem przez organy władzy publicznej, w zakresie przysługującego im imperium. Nie można natomiast ochrony wynikającej z tych przepisów przenosić na grunt stosunków cywilnoprawnych, które kształtowane są na zasadzie równości stron. Ponadto, organ podniósł, iż podjęcie uchwały w sprawie zbycia konkretnej nieruchomości jest samodzielną i suwerenną decyzją rady gminy. Nie ma żadnego przepisu, który dawałby najemcy lokalu gminnego roszczenie o żądanie wyrażenia przez radę gminy zgody na zbycie nieruchomości. Wyrażenie zgody na sprzedaż poprzedzone jest natomiast analizą sytuacji prawnej każdego lokalu. W sytuacjach, gdy status osób korzystających z lokalu jest niewyjaśniony, koniecznym jest wstrzymanie się z podjęciem decyzji o sprzedaży do ostatecznego wyjaśnienia kwestii spornych związanych z lokalem. Takie kwestie sporne dotyczyły właśnie lokalu położonego w S., ul. J. [...] m [...], a wynikały z realnych roszczeń żony skarżącego, która cały czas korzysta z przedmiotowego lokalu. Ponadto, skarżący miał sądowy zakaz uniemożliwiający mu przebywanie w ww. lokalu, a tym samym wykorzystywania go w sposób zgodny z jego przeznaczeniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5, 6, 7 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - pkt 5, inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - pkt 6, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego - pkt 7. Ponadto, co należy podkreślić, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny może zakwestionować zaskarżony akt – w tym przypadku uchwałę rady gminy, tylko wtedy, gdy jest on niezgodny z prawem. W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują, zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi do sądu jest możliwe po spełnieniu określonych w przepisie art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym warunków formalnych. Do warunków tych ustawodawca zaliczył obok bezskutecznego wezwania rady do usunięcia zarzucanego naruszenia, wykazanie się naruszeniem interesu prawnego. W postępowaniu administracyjnym interes prawny musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi więc wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Interes prawny zaś nie istnieje, jeżeli nie można ustalić bezpośredniego wpływu rozstrzygnięcia na prawa i obowiązki strony oparte na konkretnej normie. Zgodnie z utrwalonym w doktrynie oraz orzecznictwie sądowym poglądem pojęcie "interesu prawnego" odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego lub procesowego, a zaskarżonym aktem. O istnieniu interesu prawnego decyduje zatem przepis przede wszystkim prawa materialnego, dający prawo wydania rozstrzygnięcia w danej sprawie. Innymi słowy, interes prawny strony to taki interes, który na zasadzie przepisu prawa może być zrealizowany przy pomocy decyzji administracyjnej, czyli indywidualnego aktu administracyjnego, wpływającego na sytuację prawną danej osoby. Z analizy art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 listopada 2005 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 715/05, iż zaskarżeniu w jego trybie podlega uchwała organu gminy, która jest niezgodna z prawem i jednocześnie godzi w sferę prawną skarżącego - wywołuje dla niego negatywne konsekwencje prawne np. znosi, ogranicza czy uniemożliwia realizację jego uprawnienia, interesu prawnego. O powodzeniu skargi przesądza wobec tego wykazanie naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Przyjmuje się przy tym, że interes ten powinien być bezpośredni i realny. Od tak zarysowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który w myśl ww. przepisu nie upoważnia do zaskarżania uchwały organu gminy, a który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, skarżący powołuje się właśnie na naruszenie interesu faktycznego, gdyż w załączniku do przedmiotowej uchwały nie wymieniono najmowanego przez niego lokalu. Niewątpliwie skarżący ma interes faktyczny w nabyciu lokalu mieszkalnego, jednak przy realizacji swojego uprawnienia, powinien i może on skorzystać z innej formy dochodzenia swych praw, niż żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Należy także zauważyć, że stwierdzenie nieważności, czy nawet jedynie uchylenie zaskarżonej uchwały spowoduje negatywne skutki dla innych osób, które w wyniku uchwały nabyły już lokale mieszkalne. Skarżący ma zaś nadal możliwość ubiegania się o wydanie uchwały dotyczącej spornego lokalu, nie został bowiem pozbawiony realizacji swojego uprawnienia w tym zakresie. W sytuacji zaś gdy zostaną wyjaśnione w sposób ostateczny kwestie sporne związane z przedmiotowym lokalem, niewątpliwie nic nie będzie już stało na przeszkodzie, aby została wydana stosowna uchwała dotycząca jego sprzedaży. Wyjaśnić należy, że zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, który to stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości. Zgodnie zaś z powołanymi w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepisami art. 13 ust. 1, art. 28, art. 34 ust. 1 pkt 3, art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.), nieruchomości, w tym lokale mieszkalne, mogą (czyli nie muszą) być przedmiotem sprzedaży. Nieruchomość może być zbyta w drodze bezprzetargowej po przeprowadzeniu rokowań z nabywcą nieruchomości w przedmiocie warunków umowy. Powyższe świadczy o cywilnoprawnym charakterze zbycia nieruchomości, do której może dojść na skutek zgodnych oświadczeń stron umowy. Żaden z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje najemcy lokalu podstaw do wystąpienia z roszczeniem obligatoryjnego zawarcia umowy kupna - sprzedaży lokalu. Z powołanych przepisów prawa wyraźnie wynika, iż Rada Gminy w C. podjęła zaskarżoną uchwałę na podstawie przysługujących jej kompetencji wynikających z ww. ustaw. Faktem jest również, że organ nadzoru, którym jest w stosunku do Rady Gminy C. - Wojewoda [...] nie stwierdził nieważności uchwały jako sprzecznej z prawem, uchwała ta nadal więc obowiązuje. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała w żaden sposób nie narusza również przepisów Konstytucji RP. Rada Gminy w C. jako właściwy organ podejmując ww. uchwałę, działała bowiem na podstawie i w granicach przysługującego jej prawa. Uchwała ta w żaden sposób nie ogranicza skarżącego w korzystaniu przez niego z konstytucyjnych wolności i praw. Organ w korespondencji ze skarżącym wyjaśnił mu dlaczego lokal najmowany przez niego nie może być obecnie przedmiotem sprzedaży, okoliczności te są znane również Sądowi z urzędu z akt innej sprawy, o sygn. VIII SA/Wa 777/09, dotyczącej skargi na decyzję o wymeldowaniu skarżącego z pobytu stałego z przedmiotowego lokalu. Zróżnicowanie sytuacji stron (różne stany faktyczne, czy prawne) nie może powodować równego traktowania wszystkich tak samo, gdyż byłoby to wypaczenie zasady równego traktowania. Jak już wcześniej wspomniano, a co należy podkreślić, rada gminy ma uprawnienie, a nie obowiązek, wyrazić zgodę na sprzedaż lokalu mieszkalnego, zaś żaden przepis prawa nie daje najemcy lokalu podstawy do roszczenia podjęcia przez radę gminy pozytywnej uchwały w jego sprawie. Na koniec należy jednak przyznać rację skarżącemu, że wskutek jego wezwania z dnia [...] października 2009 r., Rada Gminy w C. winna wydać uchwałę w przedmiocie uchylenia bądź odmowy uchylenia lub zmiany przedmiotowej uchwały, a nie poprzestać na udzieleniu przez przewodniczącego rady pisemnej informacji z dnia [...] grudnia 2009 r. Samo pismo przewodniczącego nie może być uznane za formalne udzielenie odpowiedzi na wezwanie skarżącego, dopiero bowiem uchwała rady gminy może mieć taki charakter. Niemniej jednak wypada zauważyć, że skarżący złożył skargę na uchwałę Rady Gminy w C. z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż lokali mieszkalnych będących własnością gminy oraz udzielenie bonifikat od ceny sprzedaży, a nie na ww. pisemną informację z której wynika, że radni nie znaleźli podstaw do zmiany lub uchylenia przedmiotowej uchwały. Reasumując stwierdzić jednak należy, że w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, w jaki sposób zaskarżoną uchwałą został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie, a to prowadzi do wniosku, że nie ma on legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Mając wszystkie powyższe okoliczności na uwadze Sąd stwierdził, że uchwała będąca przedmiotem skargi nie narusza prawa i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.