VIII SA/Wa 142/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 września 2008 r. sprawy ze skargi G.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę. Syg. akt VIII SA/Wa 142/08 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2008 roku, znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku( tj. Dz.U. z 2000 roku, nr 98, poz.1071 ze zmianami), dalej jako k.p.a., po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku G. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. nr [...], znak [...] z dnia [...] grudnia 1997 roku w sprawie zmiany własnej decyzji nr [...] z dnia [...] września 1997 roku, znak [...], ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji zamierzonej przez Spółdzielnię Mieszkaniową " [...]’’ w R., polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działce nr [...], położonej w R. przy ulicy D.– utrzymał w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] listopada 2007 roku, nr [...], odmawiającej wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. nr [...] z dnia [...] grudnia 1997 roku. Organ w uzasadnieniu podnosił, że G. G.wnioskiem z dnia 22 października 2007 roku zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z [...] grudnia 2007 roku, nr [...], zmieniającej decyzję własną nr [...] z dnia [...] września 2007 roku ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działce nr [...], położonej w R. przy ulicy D. We wniosku G. G. podawał, że odmowne decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego o numerach [...] i [...] zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w dniu 20 czerwca 2005 roku, dlatego jego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta R.nr [...] jest wciąż aktualny. W uzasadnieniu decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2007 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że rozpoznając wcześniejszy wniosek G. G.z dnia [...] kwietnia 2005 roku, decyzją z dnia [...] grudnia 2006 roku, nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta R. nr [...] z dnia [...] grudnia 1997 roku. Decyzja w tym zakresie stała się ostateczna. Z tej przyczyny brak jest podstaw do rozpoznania kolejnego wniosku dotyczącego tej samej sprawy. Z tego względu SKO na podstawie art.157 § 3 k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. G. G. w dniu 23 listopada 2007 roku złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy objętej decyzją z dnia [...] listopada 2007 roku, nr [...]. We wniosku wskazał, że nie zgadza się z decyzją, bo nie musiał składać wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, dotyczącego decyzji z [...] grudnia 2006 roku, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie miało już prawa do ponownego rozpatrywania własnej sprawy, po uchylającym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i wydawania odmownej decyzji. Jego zdaniem Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 czerwca 2006 roku, syg. akt IV SA/Wa 547/06 uchylił obie zaskarżone decyzje i nie kierował sprawy do ponownego rozpatrzenia przez SKO, a tym samym pozostawił pierwszy wniosek z dnia 11 kwietnia 2005 roku jako obowiązujący. Wnioskodawca zwrócił uwagę, że w piśmie z 22 października 2007 roku nie występował o ponowne rozpatrzenie sprawy, lecz upominał się o rozpatrzenie jego wniosku z dnia 11 kwietnia 2005 roku i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta R. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpoznając sprawę ustaliło i zważyło co następuje: Decyzją Prezydenta Miasta R. nr [...] z dnia [...] grudnia 1997 roku została zmieniona w trybie art. 155 k.p.a. decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] września 1997 roku, nr [...], ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działce nr [...], położonej w R. Decyzją zmieniającą nr [...], zmieniono rodzaj inwestycji na budowę sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej lub szeregowej. Obie wyżej powołane decyzje zostały wydane na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej " [...] " w R., która to spółdzielnia była jedyną stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Działka nr [...], objęta wyżej wymienionymi decyzjami, powstała z działki nr [...] o powierzchni 2 ha 1074 m² stanowiącej własność ojca G. G.. W dniu 30 marca 1977 roku działka nr [...] została nabyta przez Skarb Państwa od P. G. aktem notarialnym nr rep. [...]. Nieruchomość ta wraz z przyległymi działkami została scalona w większe działki o numerach [...] i na podstawie decyzji komunalizacyjnej Wojewody R. z dnia [...] czerwca 1991 roku i stała się własnością Gminy Miasta R. Od 22 maja 1980 roku działki nr [...] były w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej " [...]’’. Decyzją z dnia [...] listopada 1994 roku, znak [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w R. odmówił spadkobiercom P. G., w tym G. G. zwrotu nieruchomości oznaczonych nr [...] odpowiadającej części działki nr [...] oraz orzekł o zwrocie na rzecz spadkobierców nieruchomości niezabudowanej nr [...] o powierzchni 706 m². Decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] maja 1998 roku został zatwierdzony podział działek nr [...]. Zarząd Miasta R. decyzją z dnia [...] czerwca 1998 roku umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte wnioskiem G. G., K. P. i M. J. o rozwiązanie umowy wieczystego użytkowania działki nr [...], zawartej ze Spółdzielnią Mieszkaniową " [...]’’ w R. W dniu 13 stycznia 2003 roku G. G. złożył do Sądu Okręgowego pozew przeciwko Gminie Miasta R. o zapłatę odszkodowania z powodu zaniechania działań zmierzających do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego zawartego ze spółdzielnią. Powództwo ostatecznie zostało oddalone wyrokiem Sądu Apelacyjnego w L. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. najpierw należało przeprowadzić analizę w zakresie legitymacji G. G. do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z [...] grudnia 1997 roku o numerze [...]. Organ podniósł, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. prawo wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej przysługuje stronie. Następnie organ wskazał, że o tym kto może być stroną postępowania rozstrzyga przepis art. 28 k.p.a. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ podnosił, że interes prawny jest kategorią normatywną, w ramach której należy wykazać, że istnieje norma prawna, z której wynikają prawa lub obowiązki mające związek z postępowaniem administracyjnym. Stroną postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Organ zauważył, że G. G. nie był stroną postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta R. z [...] grudnia 1997 roku, nr [...] i nie przysługiwał mu w tym postępowaniu przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zdaniem organu przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mają oprócz inwestora, właściciele i użytkownicy wieczyści działki, której dotyczy postępowanie oraz właściciele (użytkownicy wieczyści) działek sąsiednich, położonych w zasięgu oddziaływania zamierzonej inwestycji. G. G. nie posiada żadnego tytułu prawnego do nieruchomości oznaczonej przed podziałem nr [...], której dotyczy kwestionowana decyzja, ani żadnej z działek sąsiednich. Działka nr [...] sąsiaduje bezpośrednio z ulicami K., P., D., P., a przez te ulice z działkami nr [...] i [...]. Działka nr [...] zwrócona G] G] i jego siostrom leży w znacznym oddaleniu od nieruchomości objętej kwestionowaną decyzją. Organ odwoławczy nie stwierdza, aby skutki stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez G. G. decyzji mogły dotyczyć jego interesu prawnego lub obowiązku. Z faktu stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie wyniknie jakakolwiek zmiana w sferze praw i obowiązków G. G., w tym nie spowoduje zmiany w zakresie własności. Z tych też względów, w ocenie organu G. G. nie ma interesu prawnego legitymującego go do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. nr [...] z dnia [...] grudnia 1997 roku. Nadto organ odwoławczy zauważył, że w dniu [...] grudnia 2006 roku został rozpoznany wniosek G. G. z dnia 11 kwietnia 2005 roku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. nr [...] i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wydało decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji. Z tego względu, skoro już raz została rozstrzygnięta ta kwestia, to nie może podlegać drugi raz rozstrzygnięciu. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł G. G. W uzasadnieniu skargi podnosił, że złożył w dniu 11 kwietnia 2005 roku wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Prezydenta Miasta R] w sprawie warunków zabudowy działki nr [...] i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. uznało jego interes prawny i wszczęło postępowanie. Podnosił, że nieuznanie jego interesu prawnego w tym postępowaniu do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności narusza przepisy Konstytucji. Argumentował, że nie może zgodzić się, że raz organ uznał jego interes prawny do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, a kolejnym razem odmówił mu tego prawa. Podnosił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 20 czerwca 2005 uchylił decyzje organów administracji publicznej, ponieważ Spółdzielnia Mieszkaniowa była jedyną stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W znacznej części uzasadnienia swojej skargi poświęcił G. G. ocenie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Podnosił, że doszło do naruszenia przepisów, które dają podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Twierdził, że w wyniku działań organów doszło do bezpodstawnego "uwłaszczenia się ‘’ osób na nieruchomości, która stanowiła własność jego ojca. Nadto podnosił, że organ postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji mógł i powinien wszcząć i prowadzić z urzędu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Podnosił, że wskazane w skardze zarzuty nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga G. G. nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 , poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej p.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz.1270, ze zmianami) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art.134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w sposób dostateczny wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżone decyzje są zgodne z prawem, a w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 1981 roku, S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7). Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom postępowania administracyjnego, jak też uregulowaniom prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2002 roku, syg. akt II SA 2554/04, LEX nr 77 220). Należy zauważyć, że zgodnie z przepisem art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Tak więc, samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie. Uruchamia to etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. W tej fazie bada się jedynie kwestie formalne: wniesienia żądania przez legitymowany podmiot mający zdolność do czynności prawnych, wskazania podstawy prawnej z art.156 § 1 k.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 3 k.p.a.) następuje wówczas, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną postępowania albo wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a w przekonaniu organu nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 1997 roku, III SA 1802/95, niepublikowany; z dnia 8 listopada 1995 roku, III SA 182/95, ONSA 1996, nr 4, poz. 167; z 9 marca 2007 roku, I OSK 542/06, LEX nr 348299). Należy jednocześnie podzielić pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny z wyroku z 12 stycznia 1994 roku, gdzie stwierdzono, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stosuje się art. 28 k.p.a. i art. 64 § 4 k.p.a., a stroną postępowania jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z 12 stycznia 1994 roku, ONSA 1995, nr 1, poz.32). Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podzielić stanowisko organu, iż zachodziły podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. w związku z tym, że wniosek został złożony nie przez stronę postępowania. Należy zauważyć, iż stwierdzenie interesu prawnego wymaga wyjaśnienia wpływu decyzji na sferę praw i obowiązków danego podmiotu. Należy zgodzić się z organem, że po stronie G. G. taki interes prawny nie występuje. Przedmiotowa decyzja której o stwierdzenie nieważności dotyczy wniosek skarżącego jest decyzją zmieniającą w trybie art. 155 k.p.a. decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzja ta ustalała warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] w R] przy ulicy D. Fakt, że działka nr [...] była w przeszłości własnością ojca skarżącego, o której zwrot ubiegał się między innymi skarżący, a któremu odmówiono zwrotu przedmiotowej działki - decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] listopada 1994 roku, nie mógł dawać mu uprawnień do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej działki. Skarżący w momencie występowania z wnioskiem nie miał żadnego tytułu prawnego do działki, ani nie był właścicielem nieruchomości, która była położona w obszarze w którym zabudowa działki nr [...] mogła oddziaływać na jego działkę. Zwrócona skarżącemu działka leży w znacznym oddaleniu od przedmiotowej działki. Co prawda stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy mogą być w zależności od okoliczności także właściciele, użytkownicy wieczyści sąsiadujący, a także niesąsiadujący z terenem zaplanowanej inwestycji. Zależne to jest od charakteru inwestycji, zakresu uciążliwego oddziaływania na otoczenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2004 roku, OSK 394/04, LEX 160631, uchwała składu Pięciu Sędziów z 25 września 1995 roku, syg. akt VI SA 13/95, ONSA 1995, z. 4, p.154). W niniejszym postępowaniu decyzja ustalająca warunki zabudowy dotyczyła budynków mieszkalnych. Ten rodzaj zabudowy nie wskazuje, aby następowało oddziaływanie zabudowy na działki nie przylegające do niej. Z tego względu należy uznać za trafne uznanie przez organ, że przedmiotowa decyzja nie mogła dotyczyć praw ani obowiązków skarżącego. W związku z powyższym po stronie skarżącego nie występuje interes prawny do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności. Właściwy organ wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji bądź z własnej inicjatywy albo na skutek skargi powszechnej złożonej przez osobę trzecią (art. 233 k.p.a.), albo też z inicjatywy podmiotów na prawach strony (prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich, organizacji społecznej). W przypadku, gdy nie toczy się postępowanie administracyjne w indywidualnej sprawie, a pismo dotyczy sprawy, która może być załatwiona indywidualną decyzją, lecz nie pochodzi od strony, organ może rozważyć wszczęcie postępowania z urzędu. W tej sytuacji będzie miał zastosowanie przepis art. 61 § 2 k.p.a. Od oceny organu zależy czy zachodzi szczególnie ważny interes strony aby doszło do wszczęcia postępowania z urzędu. Tak więc, sama sygnalizacja przez osobę trzecią co do możliwości wszczęcia postępowania nie powoduje, że organ ma obowiązek wszcząć postępowanie z urzędu. Taki obowiązek ciążyłby na organie gdyby wniosek złożył prokurator - art.182 k.p.a. Nadto trafnie organ podniósł, że podstawą wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] grudnia 1997 roku, nr [...] był fakt, że postępowanie o stwierdzenie nieważności tej decyzji zakończyło się już wydaniem decyzji ostatecznej z dnia [...] grudnia 2006 roku, znak [...], która jest w obrocie prawnym. Ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 1981 roku, SA 895/81, ONSA nr 1, poz. 47). Tak więc, skoro już raz organ zakończył sprawę w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 1997 roku, nr [...], to już drugi raz nie mogło toczyć się postępowanie w tym zakresie, bez wcześniejszego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z [...] grudnia 2006 roku. W ocenie Sądu zarzuty merytoryczne podnoszone przez skarżącego, a odnoszące się do podstaw stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 1997 roku nie były zasadnie rozważane przez organ, ponieważ mogły być dopiero rozważane gdy istnieją podstawy formalnoprawne do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności. Tak więc, gdy organ stwierdził, że nie występuje interes prawny po stronie G. G. oraz gdy ustalono, że już raz, decyzją z [...] grudnia 2006 roku, został rozstrzygnięty wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu braku interesu prawnego po stronie skarżącego, to te niewadliwe ustalenia dawały organowi podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Sąd oceniając zaskarżoną decyzję nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. Z tych też względów, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak na wstępie.