VIII SA/Wa 15/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz, Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Protokolant Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2010 r. sprawy ze skargi B.J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - zwanej dalej k.p.a – stwierdziło uchybienie terminu określonego do wniesienia odwołania przez B. J. (zwanego dalej skarżącym) od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak: [...] ustalającej sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez M. i K. W., polegającej na budowie budynku usługowo-handlowo-biurowego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w R. przy ul. K., wraz z budową zjazdu na części działek nr [...] i [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał, iż przesyłka pocztowa zawierającą wskazaną decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] kwietnia 2009 r. została wysłana do inwestorów, K. i S. W. oraz do skarżącego listem poleconym. Powołał się na wyjaśnienia udzielone przez Pocztę Polską /pismo z dnia [...] lipca 2009 r. adresowane do Urzędu Miejskiego w R./ z których wynika, iż list polecony nr [...] adresowany do skarżącego nadany został w Urzędzie Pocztowym R. w dniu [...] maja 2009 r. i był awizowany w dniu [...] maja 2009 r. z powodu nieobecności adresata. Zawiadomienie dotyczące tej przesyłki pozostawione było w skrzynce adresata. W zawiadomieniu jako placówkę oddawczą wskazano Urząd Pocztowy R. z terminem odbioru 7 dni. W związku z nieodebraniem przesyłki przez adresata w wyznaczonym terminie, zostało sporządzone zawiadomienie powtórne, które listonosz pozostawił w skrzynce adresata w dniu [...] maja 2009 r. Powtórne zawiadomienie wskazywało jako termin odbioru przesyłki 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia, tj. [...] maja 2009 r. Z uwagi na fakt, że przesyłka ta nie została odebrana przez adresata w wyznaczonym terminie, została zwrócona do Urzędu Miejskiego w dniu [...] maja 2009 r. Organ wskazał również, iż w dniu [...] czerwca 2009 r. wysłano m.in. do skarżącego pisma opatrzone znakiem [...], co spowodowało, że w dniu [...] lipca 2009 r. wniósł on do Kolegium odwołanie od wskazanej na wstępie decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] kwietnia 2009 r. Jednocześnie organ /powołując się na pismo Dyrektora Wydziału Architektury Urzędu Miejskiego w R. z dnia [...] sierpnia 2009 r./ podniósł, iż ponowne wysłanie skarżącemu decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. nastąpiło omyłkowo, przed otrzymaniem wyjaśnień od Poczty Polskiej dotyczących wyjaśnienie kwestii dostarczenia przedmiotowej decyzji, która była awizowana. W związku z powyższym organ stwierdził, iż doręczenie skarżącemu przesyłki poleconej zawierającej zaskarżoną decyzję zostało dokonane w trybie przepisu art. 44 k.p.a., tzw. doręczenia zastępczego z dniem [...] maja 2009 r. A zatem czternastodniowy termin do złożenia odwołania upłynął dnia [...] czerwca 2009 r. W ocenie organu sytuacji tej nie zmienia fakt powtórnego, omyłkowego wysłania skarżącemu decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. W skardze na postanowienie Kolegium z dnia [...] września 2009 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 8 k.p.a. wprowadzającego zasadę zaufania obywateli do organów Państwa i wynikającego z niej zakazu przerzucenia na stronę skutków błędu spowodowanego przez pracownika organu administracji. Jednocześnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi, skarżący podniósł m.in., iż do dnia [...] maja 2009 r. przebywał poza granicami kraju, a po powrocie znalazł w skrzynce zawiadomienie o pozostawieniu pisma w Urzędzie Pocztowym. Tam uzyskał informację, iż przesyłka została zwrócona do nadawcy, jednak nie poinformowano go kto był jej nadawcą. Jednocześnie wskazał, iż w lipcu 2009 r. otrzymał decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] kwietnia 2009 r. i wniósł od niej odwołanie do organu oraz w terminie wskazanym w nadesłanym wraz z nią pouczeniu. Podniósł, iż skoro organ administracji omyłkowo wysłał po raz kolejny decyzję z pouczeniem to nie może to powodować dla niego ujemnych skutków. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. podtrzymując dotychczasowe stanowisko w przedmiotowej sprawie wniosło o jej oddalenie. Jednocześnie podniosło, że doręczenia decyzji dokonane w trybie art. 44 k.p.a. było skuteczne i wywarło skutki prawne z tym związane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwanej dalej p.p.s.a.). Na wstępie należy podnieść, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest wyłącznie postanowienie wydane w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia (odwołania) od decyzji wydanej przez organ w pierwszej instancji. Jest ono postanowieniem formalnym, bo organ stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia środka odwoławczego, zamyka drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Ocena legalności tegoż rozstrzygnięcia ogranicza się więc wyłącznie do badania poprawności zastosowania przepisów postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy procedury administracyjnej, w stopniu określonym w wyżej cytowanym przepisie. Przechodząc zatem do kwestii merytorycznej, przypomnieć należy, iż kontrola dopuszczalności odwołania, w tym zachowania terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. jest pierwszą czynnością jaką organ odwoławczy podejmuje po otrzymaniu odwołania. Natomiast odwołanie - jak stanowi art. 129 § 1 i 2 k.p.a. - wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona - od dnia jej ogłoszenia stronie. Właściwe ustalenie daty doręczenia stronie zaskarżonej decyzji jak i wniesienia odwołania mają fundamentalne znaczenie dla ustalenia zachowania terminu, o jakim mowa w art. 129 § 2 k.p.a. W razie bowiem wniesienia odwołania po upływie przepisanego terminu organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania (art. 134 k.p.a.). Zasady dotyczące doręczania pism stronom postępowania administracyjnego określają przepisy art. 39-49 k.p.a. dostosowane do różnych sytuacji faktycznych. Zgodnie z art. 42 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy, pisma mogą być doręczane również w lokalu administracji publicznej, a w przypadku niemożności doręczenia w ten sposób jak również w razie konieczności pisma doręcza się w każdym miejscu gdzie się adresata zastanie. Z kolei art. 43 k.p.a. statuuje tzw. doręczenie zastępcze, polegające na tym, iż w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Natomiast art. 44 k.p.a. przewiduje swoistą fikcję prawną, która umożliwia uznanie doręczenia za skuteczne w przypadku niemożności doręczenia pisma w sposób przewidziany w art. 42 i 43 k.p.a. Wówczas istnieje m.in. możliwość złożenia pisma na okres 14 dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości odbioru w terminie 7 dni licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki procedurę tą powtarza się, zaś doręczenie staje się skuteczne z upływem ostatniego dnia okresu, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Przepis art. 44 k.p.a. określa zatem dwie przesłanki skuteczności przewidzianego w nim doręczenia. Pierwszą przesłanką jest przechowywanie pisma przez oznaczony okres w placówce pocztowej (w przypadku doręczenia pisma przez pocztę). Drugą przesłanką jest umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni w placówce pocztowej, w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe w drzwiach mieszkania adresata albo jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Aby uznać doręczenie zastępcze za dokonane prawidłowo muszą łącznie zostać spełnione przesłanki określone w art. 44 k.p.a. W przeciwnym razie brak jest podstaw do przyjęcia domniemania doręczenia i łączenia z wadliwym doręczeniem skutków prawnych, jakie można wywodzić jedynie ze skutecznego doręczenia decyzji stronie. Przyjęcie fikcji doręczenia pisma może mieć doniosłe skutki dla strony postępowania administracyjnego i dlatego nie może budzić wątpliwości, że doręczyciel dochował wymogów z art. 44 k.p.a. (vide wyrok NSA z dnia 23 września 2009 r. sygn. akt: I OSK 1359/08). Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy podkreślić, iż z akt niniejszej sprawy jednoznacznie wynika, że wymogi wynikające z art. 44 k.p.a. nie zostały spełnione. Organ prowadzący postępowanie musi dysponować niebudzącymi wątpliwości dowodami potwierdzającymi zawiadomienie adresata o przesyłce. Natomiast o fakcie złożenia przesyłki na określony czas w placówce pocztowej musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki (podkreślenie Sądu). Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma ustanowione w art. 44 k.p.a. Bezwarunkowo konieczna jest wyraźna adnotacja, że doręczyciel zawiadomił adresata o przesyłce w sposób określony w art. 44 k.p.a. (vide wyrok NSA z dnia 12 lutego 2010 r. sygn. akt: II OSK 350/09). W niniejszej sprawie z analizy potwierdzenia odbioru i koperty zawierającej przesyłkę (załączonych do akt administracyjnych k. 73) wynika, iż brak jest informacji doręczyciela, czy i w jaki sposób doręczyciel powiadomił skarżącego o przesyłce. Potwierdził to również skarżący na rozprawie przed Sądem , gdzie oświadczył, że znalazł w skrzynce pocztowej awizo nie określające terminu odbioru i nadawcy przesyłki. Sąd zauważa również, iż wątpliwości co do skuteczności doręczenia awizowanej przesyłki powziął również organ pierwszej instancji, kierując do Dyrekcji Urzędu Pocztowego w R. pismo dotyczące jednoznacznego wyjaśnienia kwestii dostarczenia zaskarżonej decyzji (vide: pismo organu z dnia 18 czerwca 2009 r. k. 74 akt administracyjnych). Skoro zaś na przesyłce, jak i na zwrotnym poświadczeniu odbioru, brak jest informacji o sposobie zawiadomienia adresata o przesyłce, to tym samym nie było podstaw do przyjęcia fikcji doręczenia zastępczego, pomimo wyjaśnień poczynionych w niniejszej sprawie przez Urząd Pocztowy (vide: pismo z dnia 7 lipca 2009r. k. 75 akt administracyjnych). W sytuacji bowiem, gdy doręczyciel nie uczynił zadość wymogom ustanowionym w art. 44 k.p.a. doręczenia nie można uznać za dokonane. Zważywszy powyższe należy uznać doręczenie zastępcze za pozbawione skutków prawnych. Tym samym nie można przyjąć, że decyzja została skutecznie doręczona skarżącemu w dniu [...] maja 2009 r. a termin odwołania upłynął w dniu [...] czerwca 2009 r. - jak uczyniło to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R.. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy, ponownie oceniając terminowość złożenia odwołania przez skarżącego, winien jednoznacznie wyjaśnić i ocenić we wskazanym kontekście, czy zostały spełnione przesłanki, określone w art. 44 k.p.a., pozwalające na zastosowanie fikcji doręczenia "przez awizo". O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. Biorąc zaś pod uwagę charakter prawny zaskarżonego postanowienia (nie nadającego się do wykonania i nie podlegającego wykonaniu) za bezprzedmiotowe uznano rozstrzyganie w tym zakresie, w trybie art. 152 p.p.s.a. ----------------------- 6