VIII SA/Wa 158/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2014 r. sprawy ze skargi Rejonowego Związku Spółek Wodnych w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Postanowieniem znak [...] z dnia [...] listopada 2013 r. Starosta P. (dalej: "Starosta", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 123, art. 261 § 1 i 2, art. 262 § 1 pkt 2 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwana dalej "k.p.a."), 1/ zobowiązał Rejonowy Związek Spółek Wodnych w S. (dalej: "skarżąca", "strona"), działający w imieniu Gminnej Spółki Wodnej w O. (dalej "spółka wodna"), do złożenia zaliczki w wysokości [...] zł na pokrycie kosztów opracowania przez biegłego operatu szacunkowego w celu dokładnego określenia wysokości korzyści, jakie odnosi Zarząd Dróg Powiatowych w S. (dalej "ZDP") z tytułu korzystania z urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, administrowanych przez spółkę wodną, poprzez odprowadzanie wód z odwodnienia odcinków dróg powiatowych: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] do rowów melioracyjnych [...] i [...], zlokalizowanych na gruntach wsi Z. oraz do rowów melioracyjnych "[...]", [...],[...] i [...], zlokalizowanych na gruntach wsi B.; 2/ wyznaczył 14 dniowego termin na wpłatę ww. zaliczki na konto oraz przekazanie do organu dowodu potwierdzającego dokonanie wpłaty; 3/ stwierdził, iż nieuiszczenie zaliczki w ww. terminie skutkować będzie zwrotem podania bez jego rozpatrzenia. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Starosta wskazał, iż w ramach toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie określenia dla ZDP świadczenia na rzecz spółki wodnej w związku z korzystaniem przez ten podmiot z urządzeń spółki poprzez odprowadzanie wód z odwodnienia odcinków dróg powiatowych: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] do rowów melioracyjnych [...] i [...], zlokalizowanych na gruntach wsi Z. oraz do rowów melioracyjnych "[...]", [...], [...] i [...], zlokalizowanych na gruntach wsi B., organ I instancji - w celu określenia ponad wszelką wątpliwość wysokości korzyści, jakie odnosi ZDP jako zarządca drogi z urządzeń spółki wodnej - postanowił skorzystać z opinii biegłego. Podał następnie, iż zgodnie z regulacją art. 262 § 1 i 2 k.p.a., organ administracji publicznej może zażądać od strony złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania. Stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w jej interesie, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Do katalogu kosztów postępowania zalicza się koszty wynagrodzenia przysługujące biegłym, którzy dokonują określonych przez organ czynności na potrzeby postępowania zainicjowanego wnioskiem strony (art. 263 § 1 k.p.a.). W zażaleniu złożonym na powołane postanowienie skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości. Wskazała, iż nie wnioskowała o powołanie biegłego w celu określenia wysokości korzyści z tytułu korzystania z urządzeń wodnych szczegółowych, będących w utrzymaniu spółki wodnej. Skarżąca posiada dokumentację określającą obszar konkurencyjny - zasięg oddziaływania i ilość wprowadzanej wody — gruntów należących do członków, dotyczącą rowów melioracyjnych, będących w utrzymaniu spółki wodnej. Niewiadomą pozostaje, z jakiego obszaru i w jakiej ilości ZDP wprowadza wody z rowów przydrożnych do urządzeń wodnych spółki wodnej. Zdaniem skarżącej, winno to wynikać z operatu wodnoprawnego i wydanym na jego podstawie pozwoleniu wodnoprawnym dla ZDP. Okoliczność, że ZDP nie posiada wymaganych dokumentów i nie są prowadzone w tej sprawie stosowne działania przez Starostę, stanowi o naruszeniu obowiązującego prawa. Porównanie obu znanych ilości wprowadzanych wód nie wymaga powoływania biegłego. Jeżeli jednak ze względu na zawiłość sprawy organ pragnie skorzystać ze specjalisty, to zgodnie z art. 84 k.p.a. może powołać biegłego z urzędu, aby spełnione zostały zapisy art. 77 k.p.a. Skarżąca uznała także, iż powoływanie się Starosty na treść art. 262 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a., jakoby powołanie biegłego było w interesie skarżącej, rozmija się z prawdą. Jasno zostało bowiem stwierdzone, że ZDP dokonuje zrzutu wód do rowów melioracyjnych i nie posiada na to zgody administrującej rowami spółki wodnej, ani też wymaganych prawem dokumentów. Skarżąca nie ma zatem interesu w pokryciu kosztów operatu szacunkowego dla ZDP. Postanowieniem znak [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (zwane dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), biorąc za podstawę art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu orzeczenia, po przedstawieniu stanu sprawy, Kolegium podało, iż zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Natomiast na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Organ odwoławczy wskazał, że po otrzymaniu zażalenia zobowiązany jest zbadać jego dopuszczalność, która wyznaczana jest przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia zażalenia przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje zaś przypadki braku przedmiotu zaskarżenia (aktu, od którego przepisy prawa przewidują środek zaskarżenia w postaci zażalenia) oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Kolegium za bezsporny uznało fakt, iż w niniejszej sprawie zażalenie na postanowienie Starosty z dnia [...] listopada 2013 r. wniósł podmiot legitymowany, a więc zaistniała pierwsza z przesłanek dopuszczalności wniesienia zażalenia (przesłanka podmiotowa). Stwierdziło jednak, iż w sprawie nie została spełniona przesłanka przedmiotowa dopuszczalności zażalenia, tj. k.p.a. nie przewiduje możliwości wniesienia środka zaskarżenia w postaci zażalenia na postanowienie w sprawie złożenia zaliczki. Żądanie zaliczki następuje na podstawie art. 262 § 2 k.p.a. w formie postanowienia, na które nie służy zażalenie. Nie wymaga więc formalnego uzasadnienia, chociaż organ powinien podać motywy takiego żądania. Jest ono oparte na uznaniu. Powyższe stanowisko znalazło potwierdzenie w orzeczeniach sądów administracyjnych, m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2004 r. w sprawie IV SA 82/03 (LEX nr 160583), wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2010 r. w sprawie I OSK 1282/09 (LEX nr 744965), czy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2012 r. w sprawie III SA/Kr 249/11 (LEX nr 1107714). W konsekwencji Kolegium stwierdziło niedopuszczalność wniesionego w sprawie zażalenia z przyczyn przedmiotowych. W skardze złożonej do sądu administracyjnego na powołane rozstrzygnięcie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zobowiązanie do merytorycznego rozpoznania sprawy. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 6 - art. 8, art. 12, art. 77, art. 84, art. 262 § 2 k.p.a. oraz niewykonanie zaleceń wynikających z wydanych w sprawie wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 90/13 i VIII SA/Wa 91/13. Skarżąca podała, iż nie widzi żadnego prawnego uzasadnienia dla ponoszenia kosztów opracowania operatu wodnoprawnego dla ZDP. Wydane przez organ I instancji i utrzymane przez Kolegium postanowienie skarżąca traktuje jako próbę wymuszenia na niej poniesienia kosztów operatu wodnoprawnego. Bierna postawa organów administracji w sprawie braku operatu wodnoprawnego przez ZDP sugeruje, że z obawy o koszty postępowania (które powinno ponieść Starostwo) i źle rozumianą solidarność urzędniczą z ZDP, usiłuje się wymusić poniesienie tych kosztów przez skarżącą. W ocenie strony, zgodnie z treścią art. 262 § 2 k.p.a., koszty te powinien ponieść ZDP, który nie posiada żadnych wyliczeń dotyczących "zlewni" dróg powiatowych. Strona podała, iż posiada wszelkie niezbędne dokumenty (pozwolenia, projekty, obliczenia hydrauliczne, powierzchnie odwadniane) odnośnie urządzeń melioracji szczegółowej spółki wodnej. Gdyby takie wyliczenia posiadał ZDP, to bez potrzeby biegłego każdy urzędnik organu mógłby dokonać porównania wielkości i określić wysokość odnoszonych korzyści, choć nie będzie to miarodajne. Nie ma bowiem żadnych przepisów rozstrzygających kwestię, w jakich proporcjach szacować korzyści w przypadku odprowadzania wód z pasa drogowego do urządzeń melioracyjnych. Skarżąca stwierdziła, iż w całym toku prowadzonego postępowania organ unika stosowania wobec ZDP przepisów prawa wodnego, w szczególności art. 64a i art. 64a ust. 5. Podała, iż fakt braku pozwoleń wodnoprawnych przez KDP podnosiła w pismach od początku prowadzonego postępowania administracyjnego, więc organ prowadzący postępowanie posiada wiedzę o tym i pozostaje w bezczynności. Nadto podała, iż w jej ocenie organ prowadzący postępowanie powinien przeprowadzić z urzędu lub na koszt ZDP dowód z opinii biegłego, który sporządzi operat szacunkowy, a w gruncie rzeczy operat wodnoprawny dla ZDP. Wymaganie wniesienia zaliczki na poczet wykonania przez biegłego operatu szacunkowego przez skarżącą nie jest zgodne z prawem i zaprzecza wszelkim zasadom logiki. W odpowiedzi na skargę, Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy na postanowienie organu administracji publicznej, wydane na podstawie art. 262 § 2 k.p.a., w przedmiocie żądania od strony postępowania złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania, przysługuje zażalenie. Stosownie do art. 262 § 1 i § 2 k.p.a., stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony lub zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W uzasadnionych przypadkach organ administracji publicznej może zażądać od strony złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania. Z akt sprawy wynika, iż postępowanie administracyjne dotyczy określenia dla ZDP świadczenia na rzecz spółki wodnej (reprezentowanej przez skarżącą), z tytułu korzystania przez ZDP z urządzeń spółki wodnej poprzez odprowadzenie wód z odwodnienia odcinków dróg powiatowych: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] do rowów melioracyjnych [...] i [...], zlokalizowanych na gruntach wsi Z. oraz do rowów melioracyjnych "[...]", [...], [...] i [...], zlokalizowanych na gruntach wsi B. W sprawie tej na podstawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 91/13, organy zobowiązane zostały przy ponownym rozpoznaniu przedmiotowej sprawy do podjęcia z urzędu czynności zmierzających do ustalenia wysokości i rodzaju świadczeń należnych od ZDP na rzecz spółki wodnej. Przy czym jak wskazał Sąd, jeżeli dla prawidłowego ustalenia tych świadczeń w ocenie organów będą niezbędne wiadomości specjalne, organy rozważą skorzystanie z dowodu z opinii biegłego, stosownie do art. 84 § 1 k.p.a. W świetle powyższego oraz z uwagi na niewątpliwie specyficzny przedmiot sprawy przyjąć należało, iż istniały podstawy do zlecenia na koszt skarżącej wykonania niezbędnej opinii. Wymaga podkreślenia, iż zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, iż zażalenie może być wnoszone tylko na postanowienia enumeratywnie wyliczone w kodeksie. Jeżeli zatem przepis, będący podstawą organu I instancji, nie przewiduje zażalenia w odniesieniu do danego postanowienia, to ten środek zaskarżenia nie przysługuje. W ocenie Sądu, żaden z przepisów k.p.a. nie stanowi, aby na postanowienie w przedmiocie żądania od strony zaliczki na pokrycie kosztów postępowania, wydane na podstawie art. 262 § 2 k.p.a., przysługiwało zażalenie jako samodzielny środek zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2010 r., I OSK 1282/09, LEX nr 74496, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 29 listopada 2012 r., II SA/Bk 485/12, Lex nr 1248686). Postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Zażalenie, o którym mowa w art. 264 § 2 k.p.a. odnosi się do ustalenia wysokości końcowych kosztów postępowania, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminów i sposobu ich uiszczenia. Jest to więc rozstrzygnięcie końcowe w sprawie kosztów postępowania. Zaś zaliczka, o której mowa w art. 262 § 2 k.p.a., stanowi tylko składnik kosztów postępowania i jest pobierana w toku trwającego postępowania administracyjnego. Skoro zatem na postanowienie w sprawie zaliczki (art. 262 § 2 k.p.a.) zażalenie nie przysługuje, to organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. i w konsekwencji słusznie ocenił złożone zażalenie jako niedopuszczalne. Należy podkreślić, iż gdyby Kolegium rozpoznało niedopuszczalny środek zaskarżenia, dopuściłoby się rażącego naruszenia prawa. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, a działając z urzędu, nie dopatrzył się również innych uchybień, które powodowałyby konieczność uchylenia zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia. Dlatego też na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.