VIII SA/Wa 160/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2013 r. sprawy ze skargi [...] Spółka Jawna z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w zakresie zwrotu wniesionych opłat rocznych z tytułu użytkowania gruntu wyłączonego z produkcji rolnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącej [...] Spółka Jawna z siedzibą w [...] kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej także jako: "organ" "Kolegium" lub "SKO") działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej: "K.p.a.") stwierdziło z urzędu nieważność pkt 2, decyzji ostatecznej Starosty G. z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak: [...] dotyczącego zwrotu wniesionych opłat rocznych za lata 2010 i 2011. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w dniu [...] września 2012 r. wszczęło z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności, w części dotyczącej pkt 2, ostatecznej decyzji Starosty G. z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak: [...] stwierdzającej w punkcie 1: wygaśnięcie decyzji Starosty G. nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. znak sprawy: [...] w sprawie wyłączenia użytków rolnych z produkcji rolniczej i związanych z tym opłat w części działki oznaczonych w ewidencji gruntów numerem [...], położonych w m. B., gmina G., przewidzianych pod budowę stacji paliw płynnych, natomiast w punkcie 2: stwierdzającej, że inwestorowi przysługuje zwrot wniesionych opłat rocznych za 2010 i 2011 w kwocie [...] zł. O wszczęcie postępowania wystąpił Marszałek Województwa [...], zarzucając naruszenie przepisów o właściwości określonej w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. poz.1266 ze zm.) oraz naruszenie art.12 ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 12 cyt. ustawy poprzez przyjęcie, że na jego podstawie możliwy jest zwrot wniesionej opłaty z tytułu użytkowania gruntu wyłączonego z produkcji rolnej. Rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. w składzie: M.B., M. Z. i T. G. stwierdziło, że ww. rozstrzygnięcie Starosty G. w pkt 2 wydane zostało z naruszeniem przepisów o właściwości, a ponadto bez podstawy prawnej. Organ wyjaśnił, że ustalenie obowiązków związanych z wyłączeniem gruntów z produkcji zostało uregulowane w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. z 2004 r. nr 121, poz.1266). Ustawa ta nie przewiduje możliwości zwrotu uiszczonej opłaty rocznej z tytułu użytkowania gruntów na cele nierolnicze. Taką możliwość ustawodawca przewidział jedynie w odniesieniu do uiszczonej należności za trwałe wyłączenie gruntów z produkcji, jeżeli właściciel w okresie 2 lat zrezygnuje w całości lub w części z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej, o czym stanowi art. 12 ust. 2 cyt. ustawy. Przepis ten nie może jednak być podstawą zwrotu opłaty rocznej. Opłata roczna i należności są w ustawie odrębnie uregulowane i stanowią dwie różne instytucje prawne. Zatem, aby był możliwy zwrot opłaty rocznej ustawodawca musiałby to wprost przewidzieć w akcie prawnym, czego jednak nie uczynił. Sięganie natomiast do art. 12 ust. 2 ustawy i posiłkowanie się w tej sytuacji tym przepisem jest niedopuszczalne. Nadto, organem właściwym do rozpoznania tego wniosku nie był Starosta G., a Marszałek Województwa [...], który jest dysponentem funduszu, na który opłaty wpłynęły i z którego zwrot miałby być dokonany. Wynika to z art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 46 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1590 ze zm.). W tym względzie aktualne jest postanowienie NSA w Warszawie z dnia 1 września 2010 r. II OSK 1127/10 (LEX nr 743245), którego treść Kolegium podziela. W związku z powyższym decyzja Starosty G. w pkt 2 rozstrzygnięcia wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, a ponadto bez podstawy prawnej. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła W., S. A., S. W., spółka jawna z siedzibą w S. gm. N. (dalej: jako "spółka") wnosząc o uchylenie decyzji Kolegium z dnia [...] listopada 2012 r. Decyzją z [...] grudnia 2012 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. w składzie: B. M., T.G. i A.N. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji własnej z [...] listopada 2012 r. znak: [...] stwierdzającej z urzędu nieważność pkt 2 decyzji ostatecznej Starosty G. z dnia [...] kwietnia 2012 r. dotyczącego zwrotu wniesionych opłat rocznych za lata 2010 - 2011. W uzasadnieniu organ podtrzymał w całości argumentację zawartą w uprzednio wydanym rozstrzygnięciu, stwierdzając, że przedmiotowa decyzja Starosty G. w pkt 2 rozstrzygnięcia wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, a ponadto bez podstawy prawnej. Kolegium podniosło, że są to kwalifikowane wady decyzji wskazane w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., dlatego rozstrzygnięcie organu z dnia [...] listopada 2012 r. jest prawidłowe. Skargę na powyższą decyzję Kolegium z [...] grudnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka (dalej także jako "skarżąca") wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała, że w uzasadnieniu swojej decyzji SKO zaniechało ustalenia stanu faktycznego poprzez nieustalenie, że nie nastąpiło faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej (art. 12 ust. 1 zd. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Kolegium opiera się tylko na art. 12 ust. 2 ustawy, nie biorąc pod uwagę zapisów pozostałych tj. art. 12 ust. 1 zd. 2 ustawy, nie zwróciło uwagi na to, że spółka nie miała obowiązku płacić opłat rocznych bo nie nastąpiło faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Kolegium zaniechało ustalenia stanu faktycznego bowiem nie stwierdziło, że nie nastąpiło faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, co skutkowałoby tym, że skarżąca nie miała obowiązku płacić opłat rocznych (art. 12 ust. 1 zdanie 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), a skoro je zapłaciła to powinny być one zwrócone. Skarżąca zauważyła, że opłaty jakie wnosiła za wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej nie były wpłatami dobrowolnymi z jej strony bowiem Starosta G. działając w imieniu Wojewody [...] przysyłał jej powiadomienia o wysokości opłat za dany rok i domagał się ich wpłat na rzecz Urzędu [...], nie stwierdzając przy tym faktycznego wyłączenia z produkcji rolnej, czym nie przestrzegał zapisów art. 12 ust. 1 zdanie 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. przeprowadziło postępowanie tylko w oparciu art. 12 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, które wyklucza zwrot wpłaconych opłat rocznych, nie wzięło zaś pod uwagę zapisu art. 12 ust. 1 zdanie 2 ustawy, która określa moment powstania obowiązku powstania opłaty rocznej za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Starosta G. działając w imieniu Wojewody [...] nie przestrzegał art. 12 ust. 1 zdanie 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie potwierdzając faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej. W ocenie skarżącej, za uchyleniem decyzji przemawia oparcie się przez organ tylko na zapisach art. 12 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz nie zwrócenie uwagi na zapisy art. 12 ust. 1 zdanie 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej z punktu widzenia zgodności zaskarżonych decyzji z przepisami obowiązującego prawa. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe oznacza, iż Sąd może uwzględnić skargę również wówczas, gdy strona nie podniosła w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą uchylenia zaskarżonego aktu administracyjnego. W wyniku przeprowadzenia tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd w składzie orzekającym uznał skargę za uzasadnioną jednakże z przyczyn innych niż powołane w treści skargi. Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowiła wydana w wyniku ponownego rozpoznania decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję własną z [...] listopada 2012 r. stwierdzającą nieważność pkt 2 decyzji ostatecznej Starosty G. z dnia [...] kwietnia 2012 r., dotyczącego zwrotu wniesionych opłat rocznych za lata 2010 i 2011. Powyższe oznacza, że zaskarżona decyzja wydana została w ramach nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, tj. postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji w przedmiocie wygaśnięcia decyzji Starosty G. o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej. W postępowaniu tym organ administracji publicznej ma za zadanie zbadać i ustalić czy zachodzą określone w K.p.a. przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności analizowanej decyzji. Pomimo tego, że jest to postępowanie nadzwyczajne organy administracji publicznej prowadząc je są zobligowane stosować w jego trakcie te same zasady, które obowiązują w zwykłym postępowaniu administracyjnym, a zatem m.in. zasadę sprawiedliwej i obiektywnej procedury (art. 7 K.p.a.) oraz zasadę budzenia zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Realizacja tych zasad w postępowaniu administracyjnym jest możliwa tylko i wyłącznie przy zastosowaniu instytucji wyłączenia pracownika i organu uregulowanej w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 24 - 27). Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, albowiem została wydana z naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z następującą sytuacją procesową: w składach SKO, orzekających w dniu [...] listopada 2012 r. i [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty G., znajdowała się ta sama osoba – T.G.. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. - w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25, art. 27 K.p.a. Z aktualnie obowiązującej treści art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 K.p.a., która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., wynika, że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim jednak z art. 27 § 1a K.p.a. wynika, że członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. W świetle powyższego stwierdzić należy, że członkowie składu SKO rozpoznający sprawę w postępowaniu odwoławczym (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) podlegają wyłączeniu z mocy ustawy na podstawie ww. przepisów. Samorządowe Kolegia Odwoławcze orzekają nie w pełnym składzie, lecz w trzyosobowych składach orzekających, co znaczy, że istnieje możliwość takiego ukształtowania osobowego składu orzekającego, aby nie znaleźli się w nim członkowie składu orzekającego, którzy wydawali poprzednią decyzję podlegającą weryfikacji. Przestrzeganie zasady, że inny skład rozstrzyga o prawidłowości decyzji, stanowi gwarancję procesową, że nikt nie będzie sędzią we własnej sprawie. Nie można bowiem akceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu pierwszej decyzji będzie następnie brała udział w postępowaniu odwoławczym, którego celem jest ocena prawidłowości i zgodności z prawem tejże decyzji. W niniejszym postępowaniu zasada obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy została naruszona w sposób istotny, albowiem T. G. był członkiem składu orzekającego w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. Zaakcentować zaś należy, że omawiana przesłanka wyłączenia członka SKO nie podlega jakiejkolwiek ocenie, co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny. Jak stwierdził bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1321/05 (Lex 317405), dyspozycja art. 145 § 1 pkt 1 lit. b). p.p.s.a. ma na celu ochronę obiektywnego porządku prawnego. W przepisie tym chodzi o jakiekolwiek naruszenie prawa, a jedynym ograniczeniem jego zastosowania jest to, czy naruszenie określonej normy daje podstawy do wznowienia postępowania. Tym samym ustawodawca wskazuje, że realizacja zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a. jest wartością wyższą niż przestrzeganie innej zasady ogólnej, wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a., czyli zasady trwałości decyzji administracyjnej. Rozpoznając sprawę ponownie Kolegium wyznaczy taki skład orzekający, aby nie znaleźli się w nim członkowie tego organu, którzy wydali pierwszą decyzję wydaną w trybie nadzwyczajnym. Stwierdzenie naruszenia formalnego skutkowało tym, że Sąd nie odniósł się do zarzutów merytorycznych podniesionych w skardze, albowiem byłoby to przedwczesne. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. W pkt 2 wyroku orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz skarżącej orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 209 p.p.s.a.