VIII SA/Wa 164/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant specjalista Mariola Pronobis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi S. F., R. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia przebudowy budynku 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2019 r., nr [...]; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących S. F., R. F. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Syg.akt VIII SA/Wa 164/20 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2020 roku, nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2018 roku, poz. 2096 ze zm dalej kpa) oraz art. 82 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowalne( DZ.U z 2019 roku, poz. 1186 dalej pb), po rozpatrzeniu odwołania S. i R. F. od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] października 2019 roku wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia dotyczącego przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działce na działce ew. nr [...] i [...], w obrębie ew. [...][...] B. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. W dniu [...] września 2019 roku do Starostwa Powiatowego w G. wpłynęło zgłoszenie S. i R. F., dotyczące przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce ew. [...] i [...] w obrębie ew. B.. Organ powiatowy postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2019 roku nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia przedłożonego zgłoszenia, w terminie 30 dni 30 dni od daty otrzymania postanowienia. W dniu [...] października 2019 roku inwestor złożył stosowne uzupełnienie zgłoszenia. Organ powiatowy decyzją nr [...] z dnia [...] października 2019 roku wniósł sprzeciw w sprawie przedmiotowego zgłoszenia. Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie wnieśli S. i R. F.. Organ odwoławczy zważył co następuje: Inwestor określając w zgłoszeniu rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowalnych wyznacza przedmiot podlegający sprawdzeniu na podstawie przepisów prawa budowlanego. Celem procedury zgłoszeniowej jest ustalenie prawidłowości planowanej inwestycji, a więc tego czy zamierzone roboty budowlane odpowiadają wymogom prawa i mogą być realizowane w oparciu o zgłoszenie, czy też kwalifikują się do uzyskania pozwolenia na budowę albo też nie podlegają realizacji wobec naruszeń prawa. Organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] października 2019 roku wniósł sprzeciw do zgłoszenia, stwierdzając w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia na konieczność objęcia planowanej inwestycji obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 29 ust.1 pkt 1a) pb pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane. Zgodnie z art. 29 ust.2 pkt 1a i 1b) pb, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie obiektów, o których mowa w ust.1 oraz przebudowie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi ona do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania tych budynków. Zawarta w prawie budowlanym definicja przebudowy określa się jako wszelkie roboty budowalne, po przeprowadzeniu których dochodzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowalnego, z wyjątkiem jego charakterystycznych parametrów, czyli kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości oraz liczby kondygnacji. Z dołączonego do zgłoszenia projektu budowlanego( część opisowa – str. 6) wynika, że zaprojektowano przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w technologii tradycyjnej z dachem jednospadowym w konstrukcji drewnianej, forma budynku parterowa. Projektuje się wydzielenie wiatrołapu oraz pokoju mieszkalnego w przestrzeni istniejącego pokoju oraz wybicie drzwi do wiatrołapu od strony wschodniej budynku w poziomie parteru i zmniejszenie wielkości okna w tym miejscu w celu zmieszczenia drzwi. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, przedmiotowy budynek mieszkalny jest zlokalizowany w odległości 2,71 m od wschodniej granicy z działką nr ew. [...]. Następnie organ przywołał zapis art. 12 ust.1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie( DZ.U z 2019 roku, poz. 1065 ze zm. dalej rozporządzenie) wskazując, że budynek na działce budowalnej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: - 1) 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; - 2) 3m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Ponadto budynek inwestycyjny posadowiony jest w ostrej granicy od strony północnej z działką nr [...] i od strony południowej z działkami [...] i [...]. Zatem z uwagi na fakt, że projektowana przebudowa dotyczy budynku, który jest posadowiony 2,71 m od granicy działki nr ew. [...]oraz w ostrej granicy z działką nr ew. [...], powoduje to objęcie tych działek obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 pb, a co za tym idzie projektowane zamierzenie objęte jest obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Powyższe znajduje unormowanie w § 12 ust.5 rozporządzenia, który stanowi, że ,, usytuowanie budynku na działce budowalnej w ten sposób, o którym mowa w ust.2 – 4, powoduje objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływania. W związku z powyższym działki ew. nr [...] i nr ew. [...] znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji i należy uwzględnić w postępowaniu administracyjnym udział właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców tych nieruchomości, co automatycznie wyklucza tryb uproszczony jakim jest zgłoszenie. W związku z powyższym należało wnieść sprzeciw jako formę uniemożliwiającą wykonanie robót niezgodnych z przepisami prawa budowalnego. Odnosząc się do zarzutu odwołania, iż sprzeciw został wniesiony z przekroczeniem terminu, to zdaniem organu jest on nieuzasadniony. Zgodnie z art. 30 ust.5 pb zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno – budowalny w terminie 21 dni od daty zgłoszenia może w drodze decyzji wnieść sprzeciw. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów, a w przypadku nieuzupełnienia – wnosi sprzeciw. Organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] września 2019 roku nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia. Nałożenie obowiązku uzupełnienia zgodnie z art. 30 ust. 5d przerywa bieg terminu. Postanowienie z dnia [...] września 2019 roku zostało nadane w dniu [...] września 2019 roku, a odebrane przez skarżących w dniu [...] września 2019 roku, a w dniu [...] października 2019 roku uzupełnili zgłoszenie. Zatem od dnia [...] października 2019 roku rozpoczął bieg na zgłoszenie sprzeciwu i upływał w dniu [...] listopada 2019 roku. Decyzja z dnia [...] października 2019 roku została nadana w dniu [...] października 2019 roku. Zgodnie z art. 30 ust.6a pb za dzień wniesienia sprzeciwu uznaje się dzień nadania decyzji w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 23 listopada 2012 roku Prawo pocztowe( DZ.U z 2017 roku, poz. 1481 ze zm. dalej prawo pocztowe). Okoliczności te potwierdzają zachowanie ustawowego terminu do wniesienia sprzeciwu. Skargę na decyzję organu odwoławczego wnieśli S. F. oraz R. F.. Zdaniem skarżących stanowisko organu, iż skoro ich budynek jest posadowiony w odległości 2,71 m od granicy działki nr ew. [...]oraz w ostrej granicy z działką nr ew. [...]powoduje to objęciem tych działek obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 pb jest nieprawidłowe. Ich zdaniem organ odwoławczy w sposób zbyt restrykcyjny zinterpretował przepis art. 3 pkt 20 pb i § 12 rozporządzenia. Zinterpretował także wadliwie stan faktyczny przyjmując w sposób nieuprawniony, że ich budynek będzie od podstaw wybudowany, a nie tylko w sposób niewielki przebudowany. Ze względu na określony w projekcie zakres planowanych robót obszar oddziaływania budynku(oświetlenie, nasłonecznienie, bezpieczeństwo przeciwpożarowe) na teren w jego otoczeniu nie ulegnie zmianie, co oznacza, iż nie zwiększą się ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości. Usytuowanie i charakterystyczne parametry budynku – kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, liczba kondygnacji nie ulegną zmianie. § 12 rozporządzenia określa podstawowe odległości od granicy działek budynków, które mają dopiero powstać, a nie do takich, które zostały wybudowane kilkadziesiąt lat przed wejściem w życie przepisów obecnie obowiązujące. W rozpatrywanym przypadku granice pomiędzy działkami powstały w wyniku wyjścia współwłaścicieli nieruchomości ze współwłasności, zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] czerwca 2017 roku, syg. akt [...]. Przed dokonaniem zniesienia współwłasności nieruchomość stanowiła jedną działkę nr ew. [...] i była zabudowana jak obecnie. Po wyjściu ze współwłasności zabudowa nie uległa zmianie za wyjątkiem dokonania rozbiórki klatki schodowej przylegającej do północnej ściany budynków znajdujących się na działkach oznaczonych obecnie nr ew. [...] i [...]. Podnosili, iż Sąd wydając rozstrzygniecie jeśliby chciał uwzględniać przepisy rozporządzenia, w szczególności § 12 i 13 nie mógłby dokonać zniesienia współwłasności. Podnosili, iż analiza przepisu art. 30 ust.5d pb wskazuje, iż do 21 dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu należy wliczyć zarówno dni sprzed postanowienia o uzupełnieniu zgłoszenia, jak i dni po uzupełnieniu zgłoszenia. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2108 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy( por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 roku, syg. akt S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7). W pierwszej kolejności w ocenie Sądu należy odnieść się do zarzutu skarżących, iż doszło do uchybienia terminu wniesienia sprzeciwu od dokonanego zgłoszenia wykonania robót budowalnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że w sytuacji gdy właściwy organ nałoży na inwestora obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów, to termin do zgłoszenia sprzeciwu rozpoczyna bieg na nowo od dnia złożenia tych dokumentów, a w przypadku ich niezłożenia, od upływu końcowego terminu wyznaczonego postanowieniem. Dla zachowania terminu ustawowego jest konieczne wydanie i wysłanie w terminie 21 dni sprzeciwu( por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2009 roku, II OSK 574/08). W myśl art. 30 ust.5d pb nałożenie obowiązku o którym mowa w ust.5c, przerywa bieg terminu, o którym mowa w ust.5. Istotny jest przepis art. 30 ust.6a pb, który stanowi, że za dzień wniesienia sprzeciwu uznaje się dzień nadania decyzji w placówce pocztowej operatora wyznaczonego. Argumenty, iż przerwa bieg terminu nie powoduje, iż biegnie on na nowo nie mają podstaw i są subiektywnym argumentem skarżących. W odniesieniu do stanowiska organów w zakresie naruszenia norm wynikających z § 12 i 13 rozporządzenia, które de facto uniemożliwiają przeprowadzenie robót budowalnych w trybie zgłoszenia, to należy uznać, iż kwestia budowy, czy innych robót budowlanych pomimo, że jest o niej mowa w rozporządzeniu w pewnych okolicznościach w ogóle nie ma charakteru przepisów techniczno – budowalnych, lecz dotyczy prawa sąsiedzkiego jako prawa cywilnego. Jeżeli odstąpienie od warunków technicznych nie wiąże się z powstaniem zagrożenia dóbr chronionych prawem publicznym, np. wprowadzeniem groźby pożaru, choroby, uszkodzenia mienia, to wadliwym byłoby wymaganie by stosowane były przepisy rozporządzenia wprost(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 maja 2019 roku, II OSK 1563/17). Należy też odnotować, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, które Sąd podziela, iż w sytuacji gdy obiekt budowalny został zrealizowany zgodnie z rozwiązaniami zaakcentowanymi w projekcie budowlanym, to późniejsza zmiana granicy skutkująca ,, zbliżeniem się ‘’( w sensie prawnym) tego obiektu do granicy to organy nie mogą następczo nałożyć obowiązków. Istotną kwestią w niniejszej sprawie był fakt wcześniejszego usytuowania obiektów na działce nr ew. [...] oraz dokonanie zniesienia współwłasności tej działki postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia [...] czerwca 2017 roku, syg. akt [...]. Dokonany podział nieruchomości na mniejsze działki gdzie przedmiotowy budynek skarżących jest usytuowany w ostrej granicy nr ew. [...] i w odległości 2,47 m od granicy działki [...] powoduje stan niezgodności z przepisami rozporządzenia. W tej sytuacji strony postępowania akceptując treść rozstrzygnięcia sądu cywilnego godziły się na taką sytuację i ,, złamanie norm rozporządzenia ‘’. Taki podział był jedynie możliwym w danej sytuacji. Tak więc w tej określonej sytuacji należy uznać, iż normy z art. 19 ust.3 pkt 1a) pb w związku z § 12 ust.5 rozporządzenia nie mogą stanowić przeszkody do prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 29 ust.3 pkt 1a) pb. Ten obszar oddziaływania został wytworzony przez rozstrzygnięcie sądu cywilnego. W tej sytuacji należy uznać, iż przepisy rozporządzenia nie mogą stanowić norm bezwzględnie obowiązujących w tych okolicznościach. Należy wtedy jedynie dokonać sprawdzenia czy prace objęte zgłoszeniem nie wiązałyby się z powstaniem zagrożenia dóbr prawnie chronionych prawem publicznym dla właścicieli działek sąsiednich. Z akt sprawy nie wynika aby organ wskazywał na wystąpienie innych naruszeń prawa, które skutkowały by sprzeciwem. Zakres robót budowlanych objęty zgłoszeniem mieści się w katalogu pojęcia przebudowa. Faktycznie zakres robót nie wpłynie na zwiększenie obszaru oddziaływania budynku skarżących, w szczególności oświetlenie, nasłonecznienie, bezpieczeństwo przeciwpożarowe). Zakres robót budowalnych nie zmieni parametrów istniejącego budynku( kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, szerokość, liczba kondygnacji. W tych okolicznościach sprawy w związku z dokonanym podziałem nieruchomości, którą stanowiła działka nr ew. [...] i usytuowanie budynku skarżących po podziale należy uznać, iż wniesiony sprzeciw nie mógł zarzucać naruszenie norm rozporządzenia. Z uwagi na powyższe biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.