II OSK 1563/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 781/16 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 781/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, uwzględniając skargę skarżącej, uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", [...] oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", "[...]" z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. PINB [...] nakazał skarżącej rozbiórkę budynku zlokalizowanego na działce nr [...] (od strony płd.-wsch. budynku mieszkalnego) przy ul. [...] w R. Organ I instancji ustalił, że przedmiotowy budynek powstał bez pozwolenia na budowę, a z uwagi na jego posadowienie względem granicy z sąsiednią nieruchomością, tj. w odległości 0,7 m od granicy z działką nr [...], powoduje brak możliwości spełnienia wymagań określonych w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Tym samym organ uznał, że nie ma podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca. Zaskarżoną decyzją [...] WINB utrzymał w mocy ww. decyzję o nakazie rozbiórki. W ocenie WINB, wykonanie budynku, którego dotyczy sprawa w odległości 0,7 m [ściany] od granicy z działką sąsiednią skutkuje tym, że nie jest możliwe spełnienie wymagań określonych w ww. rozporządzeniu. Skoro więc budowa budynku narusza przepisy techniczno-budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem, to nie ma możliwości jego zalegalizowania. Tym samym konieczne stało się wydanie decyzji o rozbiórce. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżąca, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. przez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego skutkujący utrzymaniem w mocy decyzji o rozbiórce; - art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290) oraz § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji o rozbiórce przedmiotowego budynku w całości bez uprzedniego ustalenia możliwości jego legalizacji w części. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 781/16, uwzględniając skargę, wskazał, że ustalenia organu nadzoru budowlanego co do kwalifikacji przedmiotowego budynku jako samowoli budowlanej są prawidłowe (w miejsce rozebranego budynku kotłowni powstał nowy budynek o innych wymiarach i innych funkcjach użytkowych). Sąd I instancji nie podzielił jednak kluczowej dla nakazu rozbiórki oceny organów obu instancji co do tego, że w odniesieniu do przedmiotowego obiektu nie może zostać wdrożona procedura legalizacyjna, ponieważ wykonane roboty budowlane naruszają przepisy techniczne w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. W tym zakresie Sąd uznał za własne stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 42/11, co do tego, że kwestia odległości obiektu od granicy z działką sąsiednią, pomimo że mowa jest o niej w rozporządzeniu, w pewnych okolicznościach w ogóle nie ma charakteru przepisów techniczno-budowlanych, lecz dotyczy prawa sąsiedzkiego jako prawa cywilnego. Kwestia odległości obiektu od granicy działki sąsiedniej, uwarunkowana jest warunkami technicznymi w zakresie, o jakim mowa w art. 5 i art. 6 Prawa budowlanego, a nie tylko samym wymogiem posadowienia budynku w określonej odległości od granicy działki sąsiedniej. Dlatego też, jeżeli odstąpienie od warunków technicznych nie wiąże się z powstaniem zagrożenia dóbr chronionych prawem publicznym, np. wprowadzeniem groźby pożaru, choroby, uszkodzenia mienia, to wadliwym byłoby uznanie na gruncie publiczno-prawnym, wynikającym z przepisów Prawa budowlanego, o takim naruszeniu przepisów techniczno-budowlanych, które definitywnie uniemożliwiałoby, zgodnie z art. 48 ust. 2 ww. ustawy, doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (por. wyroki NSA: z 12 stycznia 2011 r., II OSK 5/10; z 23 czerwca 2015 r., II OSK 2824/13). Organy obu instancji oprócz ustalenia, że obiekt poprzez swe usytuowanie względem działki sąsiedniej narusza § 12 ust. 1 pkt 1 i 2, § 12 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia, nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego, które wykazałoby dodatkowe istotne naruszenia pozostałych regulacji rozporządzenia (np. przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej). Powołany przepis rozporządzenia organy mogły uznać za normę techniczno-budowlaną, dopiero wówczas, gdy kwestia usytuowania obiektu budowlanego miałaby wpływ na naruszenie prawnych wymogów bezpieczeństwa obiektów budowlanych, zapobiegania zagrożeniom dla życia, zdrowia lub mienia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 4 grudnia 2014 r., II SA/Wr 654/14). W rezultacie stwierdzonych okoliczności Sąd zobligowany był stwierdzić istotne dla określonego przez organy wyniku sprawy naruszenie przepisów o postępowaniu wyjaśniającym w postaci art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Z tej przyczyny przedwcześnie zastosowano przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazując skarżącej rozbiórkę budynku. W istocie, nie wyjaśniono czy zaistniały podstawy do wszczęcia procedury legalizacyjnej samowolnie wybudowanego obiektu zamieszczone w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Organy ponownie rozpoznając sprawę powinny uwzględnić, że w sytuacji gdy stwierdzone odstępstwa od przepisów rozporządzenia nie stanowią zagrożenia dla bezpieczeństwa obiektów budowlanych, dla życia, zdrowia lub mienia, to w tym zakresie, stanowi to wystarczającą podstawę do legalizacji wykonanych przez inwestora robót budowlanych. Oczywiście dla rozpoczęcia właściwego postępowania legalizacyjnego konieczne jest także stwierdzenie pozostałych jego warunków (art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego), poprzez wyjaśnienie czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź decyzją o warunkach zabudowy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłaniach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył [...] WINB, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania wyroku oraz art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed zmianą Prawa budowlanego ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r. poz. 2255), w oparciu o który to przepis organy nadzoru budowlanego dokonały oceny spełnienia przesłanek do legalizacji obiektu budowlanego w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją – przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że naruszenie § 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia przez samowolną budowę garażu w odległości 0,7 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną i z okapem w odległości 0,3 m od granicy z tą działką umożliwia wdrożenie procedury legalizacyjnej i nie może być uznane za naruszenie przepisów uniemożliwiające doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, ponieważ dopiero odstąpienie od warunków technicznych, które wiąże się z powstaniem zagrożenia dóbr chronionych prawem publicznym, np. wprowadzeniem groźby pożaru, choroby, uszkodzenia mienia (...) definitywnie uniemożliwiałoby, zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem; - § 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia w zw. z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że naruszenie § 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia nie może być samoistną podstawą do odstąpienia od legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę, ponieważ podstawę taką może stanowić dopiero naruszenie przepisów techniczno-budowlanych, co w przypadku § 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia ma miejsce, (...) gdy kwestia usytuowania obiektu budowlanego miałaby wpływ na naruszenie prawnych wymogów bezpieczeństwa obiektów budowlanych, zapobiegania zagrożeniom dla życia, zdrowia lub mienia; - art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowanego w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia przez ich niezastosowanie w postępowaniu dotyczącym budynku zlokalizowanego na ww. działce, wybudowanego bez pozwolenia na budowę i z naruszeniem § 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia w odległości 0,7 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną i z okapem w odległości 0,3 m od granicy z tą działką, czyli usytuowanego w sposób uniemożliwiający doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. przez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono w/w przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można wykluczyć, że wskazywana przez organy nadzoru budowlanego okoliczność posadowienia przedmiotowego budynku w innej odległości niż wskazane w § 12 ww. rozporządzenia, nie jest przesądzające dla stwierdzenia braku podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Strona skarżąca kasacyjnie powinna mieć na względzie, że przepisy techniczne zawarte w ww. rozporządzeniu mają zapewniać spełnienie wymagań art. 5 i art. 6 Prawa budowlanego. W odniesieniu do odległości względem działki sąsiedniej, § 12 rozporządzenia ma zapewnić spełnienie wymagań w zakresie odpowiedniego nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku na działce sąsiedniej oraz wymagania w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. To są zatem elementy, które mogły mieć decydujący wpływ na wynik sprawy w związku z treścią § 12 rozporządzenia. Z powyższego wywodu wynika podnoszony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek, że kwestia odległości budowy od granicy z działką sąsiednią, pomimo że mowa jest o niej w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w pewnych okolicznościach w ogóle nie ma charakteru przepisów techniczno-budowlanych, lecz dotyczy prawa sąsiedzkiego jako prawa cywilnego. Jeżeli odstąpienie od warunków technicznych nie wiąże się z powstaniem zagrożenia dóbr chronionych prawem publicznym, np. wprowadzeniem groźby pożaru, choroby, uszkodzenia mienia, to wadliwym byłoby uznanie na gruncie publiczno-prawnym wynikającym z przepisów Prawa budowlanego o naruszeniu przepisów techniczno-budowlanych uniemożliwiającym zatwierdzenie projektu budowlanego (por. wyroki NSA z 12 stycznia 2011 r., II OSK 5/10; z 27 marca 2012 r., II OSK 42/11). Sama niezgodność projektu budowlanego z przepisami ww. rozporządzenia nie uzasadnia odmowy zatwierdzenia takiego projektu, w sytuacji gdy organ nie stwierdził naruszenia innych przepisów techniczno-budowlanych (por. wyrok NSA z 26 października 2011 r., II OSK 1518/10). Dlatego Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w niniejszej sprawie organy nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego, które wykazałoby dodatkowe istotne naruszenia pozostałych regulacji rozporządzenia (np. przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej). Powołany przepis rozporządzenia organy mogły uznać za normę techniczno-budowlaną, dopiero wówczas, gdy kwestia usytuowania obiektu budowlanego miałaby wpływ na naruszenie prawnych wymogów bezpieczeństwa obiektów budowlanych, zapobiegania zagrożeniom dla życia, zdrowia lub mienia. Dlatego w sprawie wymaga uwzględnienia czy przedmiotowy budynek ma wpływ na sąsiednią zabudowę pod względem spełnienia wymogów w zakresie nasłonecznia i ochrony przeciwpożarowej. Poza tym w związku z treścią § 12 ww. rozporządzenia nie wystarczy wykazanie, że projektowane posadowienie budynku znajduje się w niewłaściwej odległości od granicy działki. Z § 12 ust. 3 rozporządzenia wprost wynika, że odległości określone w tym przepisie winny być liczone od granicy z działką budowlaną. A zatem w kontekście badania sprawy pod względem wymogów z § 12 ww. rozporządzenia wymaga rozważenia charakter sąsiedniej nieruchomości, w tym w jakiej części stanowi działkę budowlaną lub o innym przeznaczeniu, np. w zakresie ustanowienia służebność gruntowej, która polega na obciążeniu prawem przejazdu, przechodu i przegonu nieruchomości służebnej istniejącym na gruncie szlakiem drożnym o stosownej szerokości, przy uwzględnieniu istniejącej linii zabudowy na sąsiednich nieruchomościach (np. układ ruralistyczny). Co prawda, ustanowienie służebności nie uniemożliwia inwestorom zabudowanie nieruchomości obciążonej co do zasady, a jedynie takie zaplanowanie inwestycji, która nie będzie kolidowała z ustanowionym prawem np. poprzez inny sposób zagospodarowania terenu. Nie wykluczone zatem, że tego rodzaju okoliczności mogą mieć wpływ na ocenę charakteru sąsiedniej działki w części obciążonej służebnością gruntową. Z układu sąsiednich nieruchomości, co wynika z akt sprawy, nie można wykluczyć konieczności dokonania ustaleń w ww. zakresie. Poza tym wdrożenie procedury legalizacyjnej nie wyklucza możliwości zastosowania art. 9 Prawa budowlanego, celem uzyskania zgody na odstępstwo od warunków technicznych, co w ramach zasad postępowania administracyjnego, powinno zostać uwzględnione przez organ prowadzący postępowanie wyjaśniające. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny nie wykluczył takiej możliwości (por. wyroki NSA: z 12 stycznia 2016 r., II OSK 1140/14; z 4 września 2014 r., II OSK 542/13; z 8 kwietnia 2014 r., II OSK 2698/12; z 22 grudnia 2009 r., II OSK 1951/08). A zatem to okoliczności konkretnej sprawy determinują sposób prowadzenia postępowania legalizacyjnego, w tym czy posadowieniu budynku w odległości 30 centymetrów od granicy działki nadać charakter istotnej przeszkody do legalizacji samowoli budowlanej. W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, zgodnie z którą nie można wykluczyć w okolicznościach niniejszej sprawy przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, co jednak wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego pod względem ustalenia charakteru przepisów § 12 ww. rozporządzenia. W konsekwencji przyjętego powyżej poglądu, Sąd I instancji niewadliwie stwierdził, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., w stopniu który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Taka z kolei ocena uprawniała Sąd I instancji do stwierdzenia, że przedwcześnie zastosowano art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, ponieważ nie wyjaśniono czy zaistniały podstawy do wszczęcia procedury legalizacyjnej samowolnie wybudowanego obiektu w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia, a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. należało uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.