VIII SA/Wa 166/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 8 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2022r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów uchyla zaskarżoną decyzję. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: Minister, organ) decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723 ze zm., dalej: ustawa zaopatrzeniowa), odmówił wyłączenia stosowania wobec Z. S. (dalej: skarżący, strona, wnioskodawca) art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał wniosek skarżącego z [...] lipca 2017 r. do Ministra, w którym wnosił o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W tym zakresie wnioskodawca wskazał, że służbę w Milicji Obywatelskiej (dalej również jako MO) rozpoczął przed 1 lipca 1967 r., a następnie 1 marca 1973 r. przeszedł do Służby Bezpieczeństwa (dalej także jako SB), gdzie zajmował się zabezpieczeniem budowy Elektrowni [...], która w tym czasie była prowadzona przez przedsiębiorstwo "[...]". Ze Służby Bezpieczeństwa odszedł w [...] r. i przeszedł do Wydziału Dochodzeniowo-Śledczego Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w R. (dalej: KWMO). Jednocześnie we wniosku podkreślił, że nie dokonał jakichkolwiek przestępstw, polegających na działaniu na szkodę państwa i narodu polskiego oraz jego wolności. Minister podał, że zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem [...] lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2020 r., sygn. akt I OSK 3208/19 organ wskazał, że do zastosowania wobec strony art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wymagane jest spełnienie obu wymienionych w tym przepisie przesłanek, stąd też brak spełnienia jednej z nich przesądza automatycznie o braku możliwości zastosowania odstępstwa wynikającego z tego przepisu. Minister ustalił, że skarżący został zwolniony ze służby w Komendzie Rejonowej Policji w R. [...] kwietnia 1991 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej. Zgodnie z pismem Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: IPN), stanowiącym informację o przedbiegu służby nr [...], wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, od 1 marca 1973 r. do 31 października 1975 r., tj. przez 2 lata i 8 miesięcy. Całkowity okres służby strony wynosi [...] lata, [...] miesięcy i [...] dni. W ocenie organu z uwagi na fakt, że 11% całego okresu służby pełnione było na rzecz totalitarnego państwa, nie można tego okresu uznać za krótkotrwały, ani w ujęciu bezwzględnym ani proporcjonalnym, tym samym pierwsza przesłanka z art. 8a ustawy nie została spełniona. Analizując drugą z przesłanek, organ wskazał, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez wnioskodawcę w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r., zatem wymóg wskazany w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej został spełniony. W ocenie organu przedmiotowa sprawa nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku", pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z ww. przepisu ustawy zaopatrzeniowej. Wnikliwa analiza materiału dowodowego, stanowiącego kopię akt osobowych o sygn. IPN [...], pozwoliła na domniemanie, że wnioskodawca utożsamiał się z ustrojem totalitarnym. Organ podkreślił bowiem, że rozpoczęcie przez skarżącego realizacji działań w Służbie Bezpieczeństwa było świadome i nie stanowiło efektu odgórnego przeniesienia służbowego, lecz wynikało z inicjatywy skarżącego oraz chęci podjęcia pracy przez niego samego. Wnioskodawca w raporcie z [...] stycznia 1973 r. zwrócił się z prośbą o wyrażenie zgody na przeniesienie go na stanowisko inspektora operacyjnego Służby Bezpieczeństwa w K., a motywował to tym, że charakter pracy w SB bardziej odpowiada jego zainteresowaniom, niż na obecnie zajmowanym stanowisku. Na skutek powyższego raportu i pozytywnej opinii przełożonego wnioskodawca został mianowany na stanowisko inspektora operacyjnego SB Komendy Powiatowej Milicji Obywatelskiej w K. (dalej: KPMO). Minister uznał więc, że skarżący z pełną świadomością, a nie wbrew jego woli, został zaszeregowany do przedmiotowych struktur. Wprawdzie potem złożył raport o przeniesienie do pracy w grupie operacyjnej Wydziału Dochodzeniowo-Śledczego KWMO, jednak uzasadnił to studiami na II roku Wydziału Prawa Uniwersytetu [...] w K.. We wskazanym raporcie skarżący nie powołał się na ówcześnie panującą sytuację społeczno- polityczną i gospodarczą w kraju, nie wskazał też, aby charakter wykonywanych przez niego zadań i obowiązków w pracy w SB mu nie odpowiadał. Przeciwnie, 2 lutego 1974 r. złożył raport o skierowanie go na Zaoczne Studia Wydziału Prawa Uniwersytetu [...] w K., uzasadniając go chęcią poszerzenia wiedzy w zakresie prawa, co ułatwi mu wykonywanie obowiązków służbowych. Powyższe, w ocenie organu, wskazuje na zdecydowane dążenie wnioskodawcy do podwyższenia kwalifikacji, konsekwentnego rozwoju kariery zawodowej w Służbie Bezpieczeństwa. Świadczy również o tym, że wnioskodawca nie był szeregowym pracownikiem, lecz wiązano z nim konkretne plany i inwestowano w niego środki finansowe, a przełożeni byli usatysfakcjonowani poziomem realizacji przez niego obowiązków służbowych. Organ uznał także, że nie można mówić o braku świadomości skarżącego co do charakteru struktur, do których przynależał i apanaży uzyskiwanych przez niego z tego tytułu. Na potwierdzenie tego organ przywołał wniosek strony o nadanie stopnia z [...] maja 1973 r. oraz karty przebiegu służby, z których wynika, że wnioskodawca awansował w stopniu oraz stanowisku służbowym, dwukrotnie otrzymał dodatek operacyjny oraz podwyższono mu dodatek służbowy. Przedmiotowy wniosek o nadanie stopnia został poparty przez jego bezpośrednich przełożonych i uzasadniony pełnym przygotowaniem skarżącego do pracy na tym stanowisku. Ponadto ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wnioskodawca uczestniczył w takich czynnościach procesowych, jak: przesłuchanie świadków, przeszukanie pomieszczeń i przeprowadzanie rozmów wyjaśniających. Świadków przesłuchiwał również osobiście. Sporządzane przez niego protokoły nie budziły zastrzeżeń, zlecone czynności wykonywał chętnie. Był pracownikiem zdyscyplinowanym i koleżeńskim, uczestniczył w szkoleniach i zajęciach seminaryjnych przewidzianych w programie. Biorąc powyższe pod uwagę organ uznał, że skarżący niewątpliwie identyfikował się z realizowanymi przez ustrój Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej zadaniami i funkcjami, zaś jego działania w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego podejmowane w ramach działalności zawodowej były realizowane w sposób świadczący o jego dużym zaangażowaniu. W nadesłanej przez IPN dokumentacji znajduje się informacja, że wnioskodawca był aktywnym członkiem Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (dalej: PZPR), która była partią masową, kierującą autorytarnym państwem i centralnie zarządzającą zbiurokratyzowaną gospodarką; partią dążącą do kontrolowania wszelkich przejawów życia społecznego. Przedmiotowe członkostwo było zindywidualizowanym zaangażowaniem się w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego. Skoro wnioskodawca należał do PZPR, to niewątpliwie nawiązał nie tylko stosunek prawny w ramach służby państwowej, lecz identyfikował się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego. Taka postawa wnioskodawcy związana z zaangażowaniem oraz pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach SB oraz PZPR nie kwalifikuje sprawy jako szczególnie uzasadniony przypadek. Reasumując, Minister stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Osiągnięcia odnotowane przez skarżącego po 12 września 1989 r. niewątpliwie zasługują na aprobatę, jednak biorąc pod uwagę całokształt służby skarżącego, a w szczególności jej charakter przed 31 lipca 1990 r., oraz zważywszy na wyżej opisaną jego postawę w kontekście szczególności zaangażowania w służbę w strukturach SB, w tym działalność w PZPR, to przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień, wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. 15c tejże ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zakwestionował powyższą decyzję Ministra, wnosząc o pozytywne rozpatrzenie jego wniosku. Odnosząc się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji podniósł, iż awans na stopień porucznika należał mu się obligatoryjnie z racji ukończenia szkoły oficerskiej, a nie za zasługi w pracy. Pracował w pionie kryminalnym, w którym uczestniczył w różnego rodzaju pościgach i zasadzkach, często narażając się na utratę zdrowia i życia. Wyjaśnił, że gdyby miał zamiar pracować w Służbie Bezpieczeństwa, to starałby się o to od początku. Do pracy w SB zmusił go konflikt z przełożonym i sytuacja rodzinna. Wszelkie awanse w stopniu i stanowiska związane były z pracą w Wydziale Kryminalnym Komendy Miejskiej w R., czego w ocenie skarżącego organ nie zauważył. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Zatem zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając niniejszą sprawę w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W świetle wyżej cytowanego przepisu, decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter uznaniowy. Wskazać należy, że uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej oraz wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd, kontrolując decyzję uznaniową, jest natomiast obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy tego wyboru dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08, publ. cbosa). W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie także zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące, niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. wyrok NSA z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, publ. cbosa). W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest nieprzekonujące, a ocena dowodów dokonana przez Ministra dowolna. Przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy zawiera trzy pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". W przypadku ustalenia przez organ wystąpienia powyższych przesłanek w danej sprawie uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może wyłączyć stosowanie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24c ustawy zaopatrzeniowej. W niniejszej sprawie Minister dokonał wykładni pojęcia "krótkotrwałej" służby przed dniem 31 lipca 1990 r., odwołując się - prawidłowo zdaniem Sądu - do wykładni językowej, której pierwszeństwo w stosunku do pozostałych rodzajów wykładni jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (por. m.in. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 1 marca 2007 r., sygn. akt III CZP 94/06, publ. OSNC z 2007 r. nr 7- 8, poz. 95; podobnie: /w:/ wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14, publ. LEX nr 1754050). Jednocześnie, organ zasadnie wskazał, że "krótkotrwałość" służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Uznać zatem należy, że zarówno długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek długości okresu tej służby do ogólnego okresu służby, powinny wykazywać zdecydowaną przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można uznać za "krótkotrwałą". Z ustaleń organu wynika, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa pełniona była przez okres 2 lat i 8 miesięcy (pismo IPN z [...] maja 2017 r., k. 18 akt administracyjnych). Skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od 1 marca 1973 r. do 31 października 1975 r., natomiast całkowity okres służby strony wynosił [...] lata, [...] miesięcy i [...] dni. Dokonując oceny, czy okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa był okresem krótkotrwałym, a zatem badając spełnienie przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, organ, zdaniem Sądu orzekającego, niezasadnie stwierdził, że przesłanka ta nie została spełniona. Zgodzić się należy z organem, że krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową, należy stwierdzić, że krótkotrwałość utożsamiana z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością jest przeciwieństwem długotrwałości. Podkreślenia wymaga, na co także organ zwracał uwagę, że każdy przypadek należy rozpatrywać indywidualnie. Jako krótkotrwała może być rozumiana służba, której czas trwania w porównaniu do całego okresu służby nie był długi, trwał w porównaniu do tego okresu stosunkowo krótko. Taka sytuacja, zdaniem Sądu, występuje w niniejszej sprawie. Okres 11% służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, o którym mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w stosunku do całego okresu pełnienia służby nie stanowi w tej sprawie trwałego okresu i winien być traktowany jak okres krótkotrwały w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Nie można bowiem w przypadku skarżącego stwierdzić, że jego służba na rzecz totalitarnego państwa była służbą wieloletnią i charakteryzowała się trwałością. Tym samym uznać należy, że Minister niezasadnie przyjął, że nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Sąd w tym zakresie zauważa, że znacznie dłuższe przedziały czasu pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa, np. od ponad 5 do 8 lat - są akceptowane przez orzecznictwo sądowoadministracyjne jako krótkotrwałe (por. prawomocne wyroki WSA w Warszawie: z 28 września 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2268/19, z 15 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 38/20, z 22 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 202/20 i z 9 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 444/20, wszystkie dostępne cbosa). Przechodząc z kolei do kwestii interpretacji art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej Sąd uznał, że Minister prawidłowo stwierdził w oparciu o wykładnię językową, że pojęcie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" definiować należy m.in. jako: sumienne, solidne i dokładne wykonywanie zadań i obowiązków. W tym zakresie organ orzekający w sprawie niniejszej nie kwestionował, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu [...] września 1989 r. Świadczą o tym dokumenty dołączone do akt, tj. pismo Komendy Głównej z [...]października 2018 r. oraz ocena rzetelności służby pełnionej przez wnioskodawcę z [...] czerwca 2018 r. (k. 38-40 akt administracyjnych). Minister zasadnie uznał za rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Przy czym zawarty w tym warunku zwrot: "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" prawidłowo ocenił jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Z brzmienia art. 8a ust. 1 pkt 2 w.cyt. ustawy nie można wyprowadzić wniosku, że dla spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" konieczne jest stwierdzenie, że funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia. W tym zakresie Minister prawidłowo ocenił spełnienie przez wnioskodawcę przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, mimo że z informacji Komendy Głównej Policji z [...] października 2018 r. wynika, że brak jest w zgromadzonym materiale dokumentów potwierdzających udział skarżącego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. W ocenie Ministra w niniejszej sprawie nie została jednak spełniona przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku", ponieważ skarżący utożsamiał się z działalnością państwa totalitarnego przez pracę i świadomą realizację zadań w Służbie Bezpieczeństwa oraz członkostwo w PZPR. Zdaniem Sądu "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy w świetle dostępnych informacji danemu funkcjonariuszowi nie można przypisać konkretnych, godzących w wolności obywatelskie działań w ramach pełnienia służby uznanej za służbę na rzecz totalitarnego państwa, zwłaszcza gdy była ona pełniona stosunkowo niedługo. W przypadku bowiem ustalenia przez organ, że działalność określonego funkcjonariusza w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, to wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej w stosunku do tego funkcjonariusza jest w istocie wykluczone, a teoretyczna możliwość wydania - nawet w przypadkach absolutnie wyjątkowych i szczegółowo omówionych w uzasadnieniu - decyzji odmownej, byłaby zanegowaniem konstytucyjnego publicznego prawa podmiotowego funkcjonariusza do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady określone w ustawie zaopatrzeniowej (por. wyroki NSA z 13 grudnia 2019 r., wydane w sprawach o sygn. akt: I OSK 1464/19 i I OSK 1690/19, oba publ. cbosa). Nie wystarczy zatem poprzestać wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz konieczne staje się również odkodowanie pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa", znajdującej oparcie w przepisach art. 13b i art. 13c ustawy zaopatrzeniowej, odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1935/19, publ. cbosa). Warto również zwrócić uwagę, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się także, iż sam brak spełnienia któregoś z pomocniczych kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej automatycznie nie wyłącza spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań, jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych (por. m.in. wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 486/19 i powołany tam również wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2476/19, wyrok NSA z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1669/19, wszystkie publ. cbosa). W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie organ, powołując się na wykładnię art. 8a ustawy zaopatrzeniowej dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 (strona 4 zaskarżonej decyzji), nie ocenił służby skarżącego w aspekcie tam wskazanym. Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji omówił fragmenty akt osobowych skarżącego (jego wniosków, raportów, opinii służbowej), po czym uznał, że samodzielne zgłoszenie się do służby w SB, a także przynależność do PZPR wykluczają zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku", skutkującego możliwością zastosowania art. 8a w.cyt. ustawy. Niemniej jednak, zdaniem Sądu, przedstawiona przez Ministra analiza dokumentacji dotyczącej przebiegu pracy skarżącego w okresie od 1 marca 1973 r. do 31 października 1975 r. nie świadczy o tym, że wykonując swoje zadania służbowe w strukturach Służby Bezpieczeństwa angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji. Same fragmenty cytowanych przez organ raportów, wniosków, opinii służbowych nie świadczą bowiem jeszcze o działaniach zmierzających do umacniania represyjnej funkcji państwa totalitarnego, czy też naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka. Ogólne wnioski wywiedzione z faktu świadomej i sumiennej realizacji zadań służbowych świadczą o błędnej interpretacji przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Wprawdzie skarżący rzeczywiście z własnej inicjatywy przystąpił do organów SB (po kilkuletniej pracy w Referacie Operacyjno-Dochodzeniowym KPMO), jednak również z własnej inicjatywy wniósł o przeniesienie do pracy w grupie operacyjnej Wydziału Dochodzeniowo-Śledczego KWMO (pomimo apanaży uzyskiwanych w SB, jak twierdzi organ, w postaci dodatku operacyjnego i służbowego oraz dwukrotnego awansu w stopniu i stanowisku służbowym). Gdyby zatem skarżący, tak jak uznał Minister, dążył do konsekwentnego rozwoju kariery zawodowej w organizacji SB, to nie starałby się o przeniesienie, jeśli przełożeni byli zadowoleni z jego pracy. Organ również w sposób dowolny wyciągnął wnioski z okoliczności podjęcia studiów prawniczych przez wnioskodawcę (raporty strony z 2 lutego 1974 r. i 18 września 1975 r.). Poszerzenie wiedzy w zakresie prawa niewątpliwie mogło ułatwić wykonywanie obowiązków służbowych (jak pisał skarżący), ale na każdym stanowisku służbowym, nie tylko w okresie służby w SB. Jednocześnie w ocenie Sądu nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której Minister podnosi aktywne członkostwo strony w PZPR i wywodzi z tego, również bez jakichkolwiek szerszych wyjaśnień, jednoznaczną tezę, że okoliczność ta sama w sobie dyskwalifikuje byłego funkcjonariusza w zakresie możliwości skorzystania ze wspomnianego wyżej wyłączenia zawartego w art. 8a ust. 1 w.cyt. ustawy (podobnie WSA w Warszawie w wyroku z 21 maja 2021 r., w sprawie II SA/Wa 2466/20, publ. cbosa). Wyciągnięcie wniosku przez organ, że skoro wnioskodawca należał do PZPR, to niewątpliwie identyfikował się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego, jest w ocenie Sądu dowolne, niemające oparcia w zebranym materiale dowodowym. Skarżący w skardze w tym zakresie wskazał, że nigdy nie był członkiem egzekutywy czy plenum partii, ani słuchaczem WUML (Wieczorowy Uniwersytet Marksizmu-Leninizmu – przypis Sądu), a do PZPR w czasach, kiedy on pracował w SB, należało 100% funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej. Sąd orzekający w tej sprawie stoi na stanowisku, że samo członkostwo w PZPR, choć oceniane negatywnie, nie świadczy jeszcze o działaniach zmierzających do budowy państwa totalitarnego. Członkostwo w określonych instytucjach charakterystycznych dla ustroju totalitarnego, mających kreować światopogląd właściwy dla owego ustroju, nie może prowadzić do wniosku, że osoba do nich należąca utożsamiała się z systemem totalitarnym. Organ w zaskarżonej decyzji nie wskazał na działania skarżącego, które mogłyby świadczyć o prezentowaniu przez niego konkretnego światopoglądu i propagowania określonej ideologii. Zdaniem Sądu zarówno przynależność skarżącego do PZPR, jak również chęć zdobycia wyższych kwalifikacji zawodowych oraz rzetelne wykonywanie czynności służbowych nie stanowią okoliczności dyskredytujących funkcjonariusza, choćby pozostawał on w służbie uznawanej za pełnioną na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Minister, podnosząc obie wskazane wyżej okoliczności, tj. dobrowolne przystąpienie do SB oraz działalność w PZPR, nie wykazał w żaden sposób, że postawa skarżącego charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego. Organ nie dokonał indywidualizacji oceny służby skarżącego, wbrew wyraźnym zaleceniom wynikającym z przywołanego wyżej orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W szczególności nie wskazał, jakie to konkretne zachowania skarżącego, podejmowane w ramach jego aktywności w SB czy PZPR, mogą świadczyć o tym, że służba ta charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, mając tym samym negatywne konotacje. Organ nie przypisał skarżącemu żadnych konkretnych czynów godzących w wolności obywatelskie, które pozwalałyby na jednoznaczną ocenę, że prawa emerytalne zostały nabyte niesłusznie, nie zbadał w sposób wystarczający aspektu pracy skarżącego w Służbie Bezpieczeństwa. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jedynie, że skarżący w SB zajmował się zabezpieczaniem budowy elektrowni "[...]", która w tym czasie była prowadzona przez przedsiębiorstwo "[...]", uczestniczył w czynnościach procesowych, takich jak: przesłuchiwanie świadków, przeprowadzanie rozmów wyjaśniających, przeszukiwanie pomieszczeń, sporządzanie protokołów. Okoliczności pełnionej przez skarżącego służby w kwestionowanym okresie, w ocenie Sądu, zostały zbadane pobieżnie; ta ocena organu skupiała się przede wszystkim na samej przynależności do SB, a wskazana przez organ aktywność w tej formacji polegała na wykonywaniu zwykłych, standardowych czynności charakterystycznych dla każdej służby publicznej. W tym miejscu warto również przywołać uchwałę składu 7 sędziów Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego z 16 września 2020 r., sygn. akt III UZP 1/20, w której stwierdzono wyraźnie, że kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa", określone w art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka. Takich konkretnych, indywidualnych czynów wnioskodawcy, przemawiających za nieuznaniem wobec wnioskodawcy wystąpienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", Minister w przedmiotowej sprawie nie wykazał. W ocenie Sądu analiza materiału dowodowego przedstawionego w niniejszej sprawie nie pozwala na przyjęcie zindywidualizowanego zaangażowania skarżącego w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, zmierzającą w sposób bezpośredni do umacniania lub budowy państwa o takim charakterze, czy naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka. W świetle powyższego Sąd uznał, że wydając sporną decyzję organ przekroczył granice uznania administracyjnego, nie rozważając zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób wszechstronny i swobodny, naruszając tym samym przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., przez co dopuścił się błędnej interpretacji art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w szczególności w aspekcie przesłanek "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "szczególnie uzasadnionego przypadku". Rozstrzygając ponownie sprawę, organ zobowiązany będzie, kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości, które - jak wynika z Konstytucji RP - obejmują m.in. prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), przeprowadzić tak postępowanie w sprawie, aby jednoznacznie wykazać w uzasadnieniu ponownie wydanej decyzji kryteria przyjętego rozstrzygnięcia, którymi organ kierował się, rozpatrując wniosek skarżącego o wyłączenie stosowania wobec niego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Minister zgodnie z art. 153 p.p.s.a. uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu. Organ ustali istotne w tej sprawie okoliczności faktyczne, a następnie dokona jeszcze raz oceny spełnienia przez skarżącego przesłanek umożliwiających zastosowanie wobec niego art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Uzasadnienie decyzji powinno być jasne, logiczne i wyczerpujące, aby strona nie miała wątpliwości, dlaczego Minister rozstrzygnął w taki, a nie w inny sposób. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.