VIII SA/Wa 167/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 29 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi M. J. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2023 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej M. J. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2023 r. znak: [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: organ, GIOŚ, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz.2000, dalej: k.p.a.), stwierdził uchybienie przez M. J. (dalej: skarżąca, strona) terminu do wniesienia odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: MWIOŚ) z 30 listopada 2022 r. znak: [...]. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawie: Decyzją z 30 listopada 2022 r. znak: [...]. MWIOŚ wymierzył stronie administracyjną karę pieniężną w wysokości 30.000 zł za zbieranie i przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, tj. za czyn z art. 194 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2022 r. poz. 699 ze zm., dalej: ustawa o odpadach), stwierdzone w dniu 24 lutego 2022 r. Decyzja została doręczona skarżącej 5 grudnia 2022 r., o czym świadczy data na zwrotnym potwierdzeniu odbioru znajdującym się w aktach sprawy. Pismem z 2 stycznia 2023 r. strona wniosła odwołanie, do którego załączyła pismo informujące, że w okresie od 2 grudnia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. przebywała na zwolnieniu lekarskim z orzeczoną niezdolnością do pracy i nie miała możliwości złożenia odwołania w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji MWIOŚ, zaś pierwszym dniem roboczym, umożliwiającym sporządzenie i przesłanie odwołania, jest 2 stycznia 2023 r. Postanowieniem z 26 stycznia 2023 r. GIOŚ stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania wskazując, że termin do wniesienia odwołania od decyzji MWIOŚ upłynął 19 grudnia 2022 r. Tym samym decyzja stała się ostateczna 20 grudnia 2022 r., natomiast strona wniosła odwołanie 2 stycznia 2023 r., zatem po upływie ustawowego terminu 14 dni od doręczenia decyzji. Nie zgadzając się z postanowieniem organu odwoławczego o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika (adwokata), wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie: - art. 58 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niezakwalifikowanie pisma skarżącej z 2 stycznia 2023 r., dołączonego do odwołania, jako jej wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia tego środka odwoławczego; - art. 134 k.p.a. poprzez wadliwe stwierdzenie przez organ niedopuszczalności odwołania ze względu na uchybienie terminu, podczas gdy organ w jakimkolwiek zakresie nie odniósł się do dołączonego do odwołania pisma z 2 stycznia 2023 r., w którym skarżąca informowała o przyczynie niezłożenia odwołania w terminie, co należało zakwalifikować jako wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez GIOŚ, wstrzymanie wykonania decyzji MWIOŚ z 30 listopada 2022 r. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że w rozstrzyganej sprawie bezspornym jest, iż doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W ocenie GIOŚ pisma z 2 stycznia 2023 r., dołączonego do odwołania, nie można zakwalifikować jako wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, albowiem jego treść na to nie wskazuje. W opinii organu skarżąca przekazała jedynie informację, iż od 2 grudnia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. przebywała na zwolnieniu lekarskim. Przedmiotowe pismo nie stanowi wniosku sensu stricte, ponieważ nie posiada żądania, a stanowi jedynie informację w sprawie, dlatego też organ nie odniósł się do niego w zaskarżonym postanowieniu. Organ administracji nie może domniemywać, jakie były intencje strony przy składaniu pisma; to strona winna wyraźnie i precyzyjnie wyjaśnić o co wnioskuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Po dokonaniu oceny legalności zaskarżonego postanowienia według wskazanych wyżej reguł, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Faktem bezspornym w rozpoznawanej sprawie jest to, że decyzja MWIOŚ została doręczona skarżącej 5 grudnia 2022 r., zatem termin do wniesienia odwołania upływał 19 grudnia 2022. Skarżąca wniosła odwołanie 2 stycznia 2023 r., tj. po upływie ustawowego terminu. Do odwołania załączyła pismo, w którym wyjaśniła, że w okresie od 2 grudnia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. przebywała na zwolnieniu lekarskim z orzeczoną niezdolnością do pracy i nie miała możliwości złożenia odwołania w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji MWIOŚ, zaś pierwszym dniem roboczym, umożliwiającym sporządzenie i przesłanie odwołania, jest 2 stycznia 2023 r. Kwestię sporną w przedmiotowej sprawie stanowi to, czy załączone do odwołania pismo z 2 stycznia 2023 r. stanowi wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i powinno zostać rozpatrzone przed wydaniem postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania – jak wnosi o to skarżąca, czy też wnioskiem takim nie jest, a stanowi jedynie pismo informujące - jak chce tego organ. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 k.p.a., według którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z kolei według art. 129 § 1 i § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie 14 dni od daty jej doręczenia. Każde, nawet nieznaczne przekroczenie tego terminu, już stanowi jego uchybienie. Warunkiem skuteczności wniesienia odwołania jest zatem zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania. W ocenie Sądu złożenie odwołania po terminie powodować może różne skutki procesowe w zależności od tego, czy odwołujący złożył jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (art. 58 k.p.a.), czy też z prośbą taką nie wystąpił. Jeżeli wraz z odwołaniem strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu, to wówczas organ odwoławczy jest zobowiązany w pierwszej kolejności wniosek ten rozpoznać, a następnie, w zależności od oceny okoliczności i przyczyn wniesienia spóźnionego środka zaskarżenia, bądź to wydać postanowienie, w którym stwierdzi, iż odwołanie zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu, bądź też przywrócić termin do złożenia odwołania i rozpoznać sprawę merytorycznie. Postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy może wydać dopiero po ostatecznym rozpatrzeniu prośby strony o przywrócenie terminu. Postanowienie o przywróceniu terminu wyłącza bowiem dopuszczalność wydania postanowienia o uchybieniu terminu, a zatem przed rozpatrzeniem prośby strony wydanie takiego postanowienia stwierdzające uchybienie terminu jest niezgodne z prawem ("Wydawnictwo Lex", 2012 r., teza 11, B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do art. 134 k.p.a. Wyd. C.H. Beck. Legalis, pkt III teza 2, G. Łaszczyca, A. Matan, Komentarz do art. 134 k.p.a., wyd. Lex, 2010 r., teza 9). Jeśli natomiast wnoszący odwołanie nie wystąpił jednocześnie z prośbą o przywrócenie terminu do jego złożenia, wówczas organ odwoławczy jest zobowiązany do wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania (por. wyrok NSA: z 12 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 408/09; z 20 października 2016 r., sygn. akt I GSK 1900/14 oraz wyroki WSA: w Warszawie z 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2100/19; w Krakowie z 25 września 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1366/17, publ. CBOSA). Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu wyrażanego w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych, jakoby względy logiki i ekonomiki procesowej pozwalały przyjąć, że rozpatrzenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania powinno nastąpić w tym samym czasie lub po wydaniu postanowienia stwierdzającego uchybienie temu terminowi. Pogląd ten, zdaniem Sądu, jest sprzeczny z zasadami logiki, ponieważ stwierdzenie w drodze ostatecznego postanowienia niedopuszczalności odwołania oraz uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. kończy postępowania administracyjne na tym etapie, otwierając drogę do kontroli sądowej takich rozstrzygnięć. Trudno też zgodzić się z argumentacją odwołującą się do ekonomiki procesowej. Wszakże to sposób załatwienia wniosku o przywrócenie terminu rozstrzyga kwestię zastosowania lub niezastosowania art. 134 k.p.a. (por. wyrok NSA z 10 września 2021 r., sygn. akt II GSK 744/21, publ. CBOSA). W myśl art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której był określony termin (art. 58 § 2 k.p.a.). Biorąc pod uwagę treść wyżej wskazanego przepisu, załączone do odwołania z 2 stycznia 2023 r. pismo skarżącej, zdaniem Sądu, powinno zostać potraktowane przez organ jako wniosek o przywrócenie terminu, albowiem zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 58 § 1 i 2 k.p.a. W piśmie z 2 stycznia 2023 r. skarżąca wyraźnie wskazała, że: - niezłożenie odwołania w termie wynikało z przebywania na zwolnieniu lekarskim, zatem podała przyczynę uchybienia terminu; - pierwszym dniem roboczym umożliwiającym jej sporządzenie i przesłanie odwołania był 2 stycznia 2023 r., a więc podała datę ustania przyczyny uchybienia terminu i dochowała siedmiodniowego ustawowego terminu na złożenie wniosku o przywrócenie terminu; - załączyła kopię zwolnienia lekarskiego, które - w ocenie skarżącej - stanowiło uprawdopodobnienie przyczyny uchybienia terminu; - złożyła odwołanie, dokonując tym samym czynności, której terminowi strona uchybiła. Jeżeli organ nie był pewny, czy zamiarem skarżącej było złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, czy też jedynie poinformowanie organu o przyczynach niezłożenie odwołania w terminie, powinien był tę kwestię wyjaśnić przez wezwanie strony do sprecyzowania pisma z 2 stycznia 2023 r. w tym zakresie. W tym miejscu należy wskazać na ugruntowany pogląd, że żądania zawarte w podaniu, których treść budzi wątpliwości, w szczególności z uwagi na niezręczne, niedbałe lub niezrozumiałe zredagowanie, winny być wyjaśnione lub doprecyzowane przez stronę wnoszącą podanie. Wyraźnie podkreśla się, że organ administracji nie jest uprawniony do "racjonalizowania" treści żądania, gdyż to mogłoby prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. Obowiązkiem organu w tym zakresie pozostaje wyjaśnienie woli strony wnoszącej żądanie przez zwrócenie się o zajęcie wyraźnego stanowiska co do treści żądania oraz udzielenie stronie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień w tym zakresie, mając na względzie postanowienia art. 7 k.p.a. - art. 9 k.p.a. Ostatecznie bowiem to strona wnosząca żądanie winna zdecydować, jaki charakter ma mieć jej pismo (vide: wyrok NSA z 23 kwietnia 1993 r., SA/Kr 2342/92, A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, uwagi do art. 63). Nie można więc interpretować pisma w oderwaniu od celu, w jakim strona je złożyła i jaka była jej intencja. Takie postępowanie organu prowadzi do naruszenia wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. zasady zaufania do władzy publicznej. Strona, składając pismo, powinna mieć pewność, że jeżeli zawiera ono jakieś braki albo budzi wątpliwości interpretacyjne organu, to organ administracji podejmie wszelkie możliwe kroki w celu wyeliminowania tych braków albo wyjaśnienia swoich wątpliwości i nie będzie rozstrzygał na niekorzyść strony. Nie można również zapomnieć o sformułowanej w art. 9 k.p.a. zasadzie informowania, z której wprost wynika, że organy czuwają nad tym, aby strony lub inne osoby uczestniczące w postępowaniu administracyjnym nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Sam brak nazwy pisma skarżącej jako "wniosek o przywrócenie terminu", czy też brak zawartego w nim wyraźnego żądania przywrócenia terminu, w sytuacji kiedy pismo zawierało wszystkie elementy wymagane przez art. 58 k.p.a. dla wniosku o przywrócenie terminu, nie zwalniał GIOŚ z wyjaśnienia charakteru pisma przy respektowaniu zasad, o których była mowa wyżej. Zatem należało uznać, że zaskarżone postanowienie zostało wydane przedwcześnie, gdyż nie rozpoznano wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, tj. pisma z 2 stycznia 2023 r. dołączonego do odwołania. Doprowadziło to do istotnego, bo mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 9 k.p.a., gdyż podjęte zostało z naruszeniem zasady zaufania do władzy publicznej i zasady informowania, brakiem wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy z punktu widzenia możliwości zastosowania przepisu art. 134 k.p.a. oraz z pominięciem uwzględnienia słusznego interesu strony. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ w pierwszej kolejności rozpozna złożony przez skarżącą wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, oceniając, czy skarżąca uprawdopodobniła swój brak winy w przekroczeniu terminu. Rozważania co do terminowości złożonego odwołania i zasadności przywrócenia terminu powinny znaleźć się w odrębnych rozstrzygnięciach (postanowieniach) organu odwoławczego. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie (punkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).