VIII SA/Wa 17/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2011 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...].03.2010 r. M.W. zwróciła się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. nr [...] z dnia [...].08.2009 r. nakazującej rozbiórkę budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu wniosku, powołując się orzecznictwo sądów administracyjnych wskazała, że organ nadzoru budowlanego rażąco naruszył art. 48 Prawa budowlanego prowadząc w oparciu o ten przepis postępowanie legalizacyjne. Właściwym w przedmiotowej sprawie był art. 51 w/w ustawy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].09.2010 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. nr [...] z dnia [...].08.2009 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestor wybudował na działce nr ew. [...] w S. budynek mieszkalny drewniany w części dwukondygnacyjny z garażem o wymiarach 11,90 m x 6,70 m. Natomiast zgłoszenie, którego dokonała skarżąca dotyczyło zupełnie innego budynku. W związku z tym nie można mówić o skutecznie złożonym zgłoszeniu. W istocie takie postępowanie zmierza do obejścia przepisów prawa. W świetle powyższego prawidłowo zastosowano w sprawie art. 48 Prawa budowlanego. Działając w oparciu o ten przepis Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia dokumentów wynikających z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Obowiązku tego inwestor nie wykonał. W związku z tym prawidłowo orzeczono nakaz rozbiórki budynku mieszkalnego murowanego z gankiem i garażem zlokalizowanego na działce nr [...] w S.. Z tych powodów nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Odwołanie od tej decyzji do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła M,W,. Podniosła w niej, że zgodnie z ugodą sądową z dnia [...].10.2009 r. jedyną właścicielką nieruchomości nr [...] w S. jest M.S., o czym został poinformowany [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Mimo to zaskarżona decyzja została skierowana do poprzednich współwłaścicielek. Oznacza to, że decyzja ta jest dotknięta kwalifikowaną wadą wyszczególnioną w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa – została skierowana do osób nie będących stroną w sprawie. Poza tym wskazała, że organ nie był uprawniony do oceny intencji inwestora w chwili składania zgłoszenia i przesądzać, że działała w celu obejścia prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].11.2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 98,poz. 1071 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].09.2010 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji przedstawił przebieg postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego zakończonego wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę. W ocenie organu odwoławczego prawidłowo zastosowano procedurę legalizacyjną w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego również uznał, że dokonane zgłoszenie nie było skuteczne bowiem inwestor w rzeczywistości wybudował zupełnie inny budynek niż określony w zgłoszeniu. Na poparcie swego stanowiska przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15.11.2004 r. sygn. akt IV SA 1844/03. Odnosząc się do zarzutu skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną postępowania organ stwierdził, że oceniając przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ orzekający badał stan faktyczny i stan prawny z daty wydawania tej decyzji. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M.W.. Podniosła w niej zarzut zawarty we wniosku niewłaściwego zastosowania art. 48 Prawa budowlanego wzmacniając swoją argumentację kolejnymi wyrokami sądów administracyjnych, Wskazała także, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego został poinformowany o tym, że jedynym właścicielem działki o nr [...] jest M.S.. W związku z tym decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną postępowania oraz M.S. została pozbawiona możliwości uczestniczenia w postępowaniu. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że oceniając decyzję w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności organ orzeka w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dacie wydawania decyzji. Wskazując na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 1988 r. sygn. akt IV SA 451/88 wskazała, że organ jest zobowiązany uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego jakie zaszły po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji. Nadto podniosła, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest niewykonalna, ponieważ nieruchomość, na której znajduje się przedmiotowy budynek nie jest jej własnością i związku z tym nie ma możliwości dokonania jego rozbiórki. Skarżąca zarzuciła również naruszenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 7, 771§ 1, 80 i 107 § 3 Kpa poprzez brak wszechstronnej analizy okoliczności sprawy w oparciu o całokształt materiału dowodowego oraz brak uzasadnienia zgodnego z wymogami Kpa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotowa sprawa podlega rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), który zgodnie z dyspozycją określoną w art. 1 § 2 ww. ustawy dokonuje kontroli aktu zaskarżonego pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko wówczas gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Na wstępie należy podkreślić, iż zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Jest to postępowanie o charakterze nadzwyczajnym i odrębnym od innych postępowań, ukierunkowane wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanej decyzji. Postępowanie to czyni wyłom od zasady stabilności decyzji administracyjnej, stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Jedną z przesłanek wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, jako nieważnej jest przesłanka rażącego naruszenia prawa - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominujący jest pogląd, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 1986 r., sygn. akt IV SA 716/86, Monitor Prawniczy 1991/11 s. 9). Można zatem powiedzieć, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy decyzja jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem prawa, a przy tym naruszenie jest tak ciężkie, że powoduje sankcję nieważności. Obowiązkiem organu, który stwierdza nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny ustalony przez organ administracji w postępowaniu zwykłym i stan prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszego postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, ani inną wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu orzekającego niniejszej sprawie rację miał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz organy orzekające w przedmiocie stwierdzenia nieważności co do tego, że postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowlanej powinno być prowadzone w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego. Dla porządku należy wyjaśnić, że większość cytowanych we wniosku i skardze orzeczeń sądów administracyjnych dotyczy odmiennej sytuacji faktycznej. Stanowiska wyrażone w tych orzeczeniach odnoszą się do dokonanych zgłoszeń wykonywania robót budowlanych, co do których już z samej ich treści wynika obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Brak wniesienia sprzeciwu przez organ architektoniczno budowlany jest wynikiem błędu organu. W tej sytuacji uznano, że ze względu na wyrażoną w art. 8 Kpa zasadę pogłębiania zaufania obywateli do państwa nie można inwestora obciążać konsekwencjami błędu organu dokonującego kontroli zgłoszenia. Z tego powodu uznano, że roboty budowlane, co do których istniał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, wykonane w oparciu o zgłoszenie stanowi inny przypadek niż określony w art. 48 i 49b Prawa budowlanego. Nie można jednak tej zasady stosować do przypadków wykonywania robót budowlanych, które mają niewiele wspólnego z dokonanym zgłoszeniem. Warto w tym miejscu przytoczyć orzeczenia sądów administracyjnych zapadłe w podobnych stanach faktycznych. I tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21.11.2006r. sygn. akt II OSK 1375/05 stwierdził, że ,,Jeżeli strona zgłosiła wykonanie remontu i na tej podstawie wykonał rozbudowę czy przebudowę budynku wymagającą pozwolenia na budowę, to dopuścił się samowoli budowlanej podlegającej ocenie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Zakres prac objętych remontem jest zdecydowanie różny od przebudowy budynku i przyjęcie, że zgłoszenie odniosło by skutek prawny, chociaż konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, prowadziłoby do niedopuszczalnego obchodzenia prawa." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził pogląd, iż ,,Jeżeli "zgłoszenie" dotyczy inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę, wbrew intencjom zgłaszającego, nie jest "zgłoszeniem" w rozumieniu przepisu art. 30 ust. 1 p.b. i nie wywołuje skutków przewidzianych w przepisach p.b. dla tej instytucji. Dokonanie "zgłoszenia" przez inwestora i brak reakcji organu w terminie 30 dni od tej daty nie może stanowić usprawiedliwienia i legalizacji każdej inwestycji, nawet gdyby wymagała wydania decyzji o pozwoleniu na budowę." (LEX nr 574343). Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że ,, Zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza, co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 p.b., chyba, że rzeczywistym zamiarem inwestora jest obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę."(LEX nr 607715) Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela zaprezentowane powyżej poglądy. Podkreślić należy, że zgłoszenie inwestora dotyczyło budowy budynku gospodarczego o wymiarach 5 m x 7 m. W rzeczywistości kubatura budynku wskazuje na to, że właściwą intencją inwestora nie było zbudowanie budynku o wymiarach wskazanych w zgłoszeniu. Sposób wykończenia budynku wskazuje na to, że nigdy nie miał on być budynkiem gospodarczym i od początku miał charakter budynku mieszkalnego. W świetle powyższej okoliczności z uwagi na zdecydowanie różny zakres prac wykonanych od zgłoszonych nie można uznać, że inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia w rozumienia przepisu art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego i w związku z tym nie wywołuje skutków przewidzianych dla tej instytucji. Odnosząc się do zarzutu skierowania decyzji do podmiotu niebędącego stroną postępowania należy wskazać, że jest on pozbawiony jakiegokolwiek uzasadnienia. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego została skierowana do inwestora M.W.. Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożyła M. W.. Trudno w tej sytuacji uznać, że mamy do czynienia z sytuacją określoną w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa. Zarzut pozbawienia M.S. czynnego udziału w postępowaniu nie może spowodować uchylenia decyzji organów obu instancji. Należy w tym miejscu podkreślić, iż zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się, że nie jest dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania może stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach stwierdził, iż ,,Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest podstawą do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Uwzględnienie tej wadliwości postępowania jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji stanowi rażące naruszenie prawa." Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2005 r. sygn. akt OSK 1549/04; ,, 1. W prawie administracyjnym obowiązuje generalna zasada stabilności decyzji administracyjnych, wyrażona w art. 16 § l Kodeksu postępowania administracyjnego. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją stanowiącą wyjątek od wskazanej wyżej zasady generalnej, wszelako wyjątek ten dopuszczalny jest wyłącznie w przypadkach enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. 2. Sytuacja, w której strona bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym, może stanowić przesłankę wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji." Wyrok z dnia 23 marca 1998 r. sygn. akt IV SA 1005/96. Podzielając zaprezentowane wyżej poglądy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dodatkowo wskazuje na to, że zarzut braku czynnego udziału w postępowaniu może zgłaszać jedynie osoba, która tego udziału była pozbawiona. W tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że ,, 1. Tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który niejako z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a." Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08. Akceptując poglądy zaprezentowane powyżej należy stwierdzić, że M.W. nie jest uprawnioną do podnoszenia zarzutu braku udziału w postępowaniu M.S.. Nie można też zgodzić się z zarzutem skarżącej co do tego, że organ winien brać pod uwagę zmiany w stanie faktycznym. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ orzekający ocenia zaistnienie przesłanek, stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydania kwestionowanego w trybie nieważnościowym aktu. Pogląd taki został zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z dnia 13 stycznia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1929/09, w którym stwierdził, że ,,Tryb kontroli sądowoadministracyjnej decyzji wydanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest zawężony i odbywa się w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania decyzji, której postępowanie to dotyczy." Stanowisko to zasługuje na pełną aprobatę. Orzeczenie przywołane przez skarżącą dotyczy postępowania zwykłego, gdzie rzeczywiście organ odwoławczy winien uwzględniać zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Jednakże, jak zostało wskazane na początku uzasadnienia, postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest innym od zwykłego rodzajem postępowania. Odnosząc się do kwestii wykonalności orzeczonego nakazu rozbiórki podkreślić należy, że nakazany obowiązek dotyczył inwestora. Po zrealizowaniu obiektu doszło do zmiany własności udziałów w nieruchomości. Nie można zaakceptować takiej sytuacji, że zmiana właściciela nieruchomości po zrealizowaniu budowy spowoduje, że prawidłowa decyzja organu zostanie uznana za rażąco naruszającą prawo. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.