VIII SA/Wa 18/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2012 r. sprawy ze skargi M. R., M. R., M. C., J. Z., J. Z., M. K., A. K., K. W., G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżących K. i G. małż. W., M. i M. małż. R., M. C., J. i J. małż. Z., M. i A. małż. K. kwoty po [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "organ odwoławczy", "SKO"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku M. i M. R., Z. i B. G., M.C., J. i J.Z., M. i A. K., G. i K. W. (dalej: "skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego (organ) w R. dnia [...] stycznia 2011 r. : orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji własnej z dnia [...] stycznia 2011 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] Wójta Gminy J. z dnia [...] marca 2008r. znak : [...] ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] na części działki Nr [...] położonej w J. przy ul. O.. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...] SKO odmówiło skarżącym stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] Wójta Gminy J. z dnia [...] marca 2008r. znak : [...] (dalej "Wójta") ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż M. i M. R., Z. i B. G., M. C., J. i J. Z., M. i A. K., G. i K. W. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta z dnia [...] marca 2008r., podnosząc, że przed wydaniem decyzji (z dnia [...] marca 2008r.) nie zostało przeprowadzone postepowanie odnośnie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i opracowania raportu oddziaływania na środowisko, które należało przeprowadzić zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska. Również nie zwrócono uwagi, że przy tej samej ulicy znajduje się już stacja bazowa innego operatora. SKO w uzasadnieniu decyzji (z dnia [...] stycznia 2011r.), uznając wnioskodawców za strony postępowania, powołało przepis art. 156 § 1 k.p.a., wskazując, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która : 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Dalej organ wyjaśnił, iż skarżący powoływali się na przesłanki określone art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, podnosząc przy tym, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnej. Po rozpatrzeniu sprawy SKO uznało, że nie jest trafny zarzut dotyczący naruszenia przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska, gdyż inwestycja której dotyczy badana decyzja nie należy do inwestycji mogących oddziaływać na środowisko, o którym mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Zdaniem organu z dokumentów nie wynika, aby występowały przypadki, o których mowa w § 2 ust.1 pkt 7 i § 3 ust 1 pkt 8 powołanego rozporządzenia, co skutkuje brakiem potrzeby sporządzania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko – zgodnie z art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska ( tj. Dz. U. z 2008r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). Również w uzasadnieniu decyzji wskazano, iż stosownie do art. 53 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nawet w przypadku stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa SKO zobowiązane byłoby do odstąpienia od stwierdzenia nieważności. Zgodnie z powołanym przepisem nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy, zaś w rozpoznawanej sprawie okres ten upłynął. Skarżący wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ, wskazując, iż Wójt wydający decyzję lokalizacyjną w nieprawidłowy sposób ustalił strony postepowania, jak również podnosząc, iż w niedalekiej odległości od ich nieruchomości znajduje się od kilku lat stacja bazowa telefonii komórkowej innego operatora, co może powodować kumulowanie pól elektromagnetycznych w obrębie ich nieruchomości. Pominięcie skarżących jako stron naraziło ich na utratę uprawnień wynikających z treści art. 10 § 1 i 40 § 1 k.p.a. Również odwołujący wskazali, iż Wójt wydając decyzję nr [...] nie był uprawniony do oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowej stacji i zawarcia w decyzji lokalizacyjnej rozstrzygnięcia w tej sprawie, bowiem kwestia ta powinna być rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu zgodnie z art. 56 ustawy Prawo ochrony środowiska. Kolejnym argumentem podniesionym we wniosku skarżących z dnia [...] lutego 2011r. o ponowne rozpoznanie sprawy, była niewłaściwa ocena sposobu doręczenia i ogłoszenia decyzji, nadto sposób dokonanego obwieszczenia decyzji. W dniu [...] marca 2011r. SKO wydało zaskarżoną decyzję : utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2011r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] Wójta z dnia [...] marca 2008 r. ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...]. W ocenie organu odwoławczego analiza akt sprawy wskazuje, że decyzja Wójta nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. – stąd prawidłowo należało odmówić stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu decyzji SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, stwierdzające, że przeprowadzone postępowanie nie wykazało, iż decyzja Wójta z dnia [...] marca 2008r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa i aby należało ją wyeliminować z obrotu. Ponadto SKO zauważyło, iż organ I instancji nie mógł dokonywać oceny inwestycji w zakresie jej oddziaływania na środowisko, gdyż postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko zostało wyłączone do odrębnego postepowania, które z dniem [...] lipca 2005r. powinno się toczyć w ramach postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nadto organ odwoławczy podkreślił, że zamierzona inwestycja nie mogła podlegać ocenie organu, gdyż określone we wniosku inwestora parametry nie kwalifikowałyby jej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. SKO nie dopatrzyło się aby w sprawie doszło do naruszenia procedury administracyjnej związanej z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania i doręczeniem decyzji na podstawie art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz podkreśliło, iż od dnia doręczenia i ogłoszenia decyzji upłynęło więcej niż 12 miesięcy i z uwagi na upływ czasu nie można by stwierdzić nieważności decyzji Wójta. W skardze na decyzję z dnia [...] marca 2011 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący : M. i M. R., M. C., J. i J. Z., M. i A. K., G. i K. W. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji poprzedzającej z dnia [...] stycznia 2011r. oraz stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] marca 2008r. znak : [...], powielając zarzuty z odwołania. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż Kolegium nie odniosło się do przedstawionego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy faktu istnienia od kilku lat stacji bazowej innego operatora ([...]). Również fakt ten został pominięty celowo przez inwestora we wniosku oraz przez Wójta Gminy J.. Zdaniem skarżących ma to istotny wpływ na kumulowanie się pól elektromagnetycznych w obrębie ich nieruchomości. Kolejnym zarzutem była nieprawidłowa ocena przez SKO sposobu doręczenia – ogłoszenia decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] marca 2008 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a") ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 152, poz. 1270 ze zm.) a także wydanej bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit "c"). W pierwszej kolejności kontroli Sądu podlega prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów proceduralnych. Bezbłędne stosowanie przepisów procesowych wpływa bowiem na zasadność ustalenia stanu faktycznego w sprawie, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić trafność zastosowanych w sprawie norm prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie takie naruszenia wystąpiły, dlatego skargę należało uznać za zasadną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana w dniu [...] marca 2011 r. po rozpatrzeniu wniosku M. i M. R., M. C., J. i J. Z., M. i A. K., G. i K. W. oraz Z. i B. G., utrzymująca w mocy własną decyzję organu z dnia [...] stycznia 2011 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] Wójta Gminy J. z dnia [...] marca 2008 r. wydanej w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Należy podnieść, że postępowanie odwoławcze może zostać wszczęte w myśl art.127 § k.p.a. wyłącznie na skutek odwołania wniesionego przez stronę. Aby zatem mogło zostać skutecznie wszczęte postępowanie odwoławcze, a zwłaszcza aby postępowanie to mogło zostać zakończone – zgodną z prawem decyzją uwzględniającą odwołanie – organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania obowiązany jest zbadać dopuszczalność odwołania. Dopuszczalność odwołania jest wyznaczona przesłankami przedmiotowymi i podmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot tj. stronę postepowania w sprawie. W rozpoznawanej sprawie wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczyły postepowania nadzwyczajnego nieważnościowego zakończonego decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] Wójta z dnia [...] marca 2008 r. wydanej w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...]. Zatem pierwszą czynnością, którą organ winien dokonać była ocena czy wnioski te pochodzą od osób posiadających przymiot strony. Pojęcie strony postępowania zostało uregulowane w art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postepowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalił się też pogląd, że aby być uznanym za stronę postępowania należy mieć nie jakikolwiek interes lecz musi to być interes prawny. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania (tak m.in. wyrok NSA z dnia 27 września 1999 r., IV SA 1285/98, Lex 47898). Przepisy prawa materialnego, które należy traktować jako lex specialis w stosunku do k.p.a. mogą w odmienny sposób regulować pojęcie strony ( przepisy prawa budowlanego). W orzecznictwie sądowo-administracyjnym kwestia, w oparciu o który z przepisów (art. 28 k.p.a. czy art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego) organ winien oceniać przymiot strony była wielokrotnie poruszana. Ostatecznie orzecznictwu jak i doktrynie znane są dwa stanowiska. Przedstawiciele jednego z nich uznają, że postepowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę jest wprawdzie prowadzone w ramach nadzwyczajnego postępowania administracyjnego lecz nie zmienia to jego zasadniczego przedmiotu czyli udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno zatem w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w trybie zwykłym jak i trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być uznawany na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi normę szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. (tak m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r. w sprawie II OSK 598/06, niepubl.). Zgodnie natomiast z innym stanowiskiem przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. i może mieć zastosowanie zgodnie z jego brzmieniem wyłącznie w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Natomiast postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] Wójta z dnia [...] marca 2008 r. wydanej w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie jest postępowaniem, do którego stosować należy art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, że w sprawie znajduje zastosowanie pojęcie strony w oparciu o art. 28 k.p.a. Nie ulega jednak wątpliwości, że postępowanie o stwierdzenie nieważności jest postepowaniem odrębnym jednakże nie można go "oderwać" od przedmiotu, którym była decyzja Nr [...] (Wójta). Legitymację do żądania wszczęcia postepowania na wniosek ma podmiot, który twierdzi, że decyzja wadliwa dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku (art. 28 k.p.a.). Jak przyjmuje NSA w wyroku z dnia 12 stycznia 1994 r. (teza druga) : "stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji" (II SA 2164/92, ONSA 1995, nr 1, poz. 32). Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej są strony (lub ich następcy prawni) toczącego się postępowania oraz każdy, kto ma tytuł prawny do nieruchomości (wyrok NSA z dnia 30 października 2003r., I SA 3087/01, Lex nr 149467). W konsekwencji zatem w sprawie niniejszej o stwierdzenie nieważności decyzji, organ powinien oceniać przymiot strony w oparciu o art. 28 k.p.a., przy czym stronami tego postępowania niewątpliwie są skarżący przy wykazaniu interesu prawnego (umotywowanego w uzasadnieniu decyzji) ale również strony biorące udział w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wówczas stronami byli : poprzedni właściciel działki nr ew. [...], I. i M. P., J. J., Powiatowy Zarząd Dróg, Wojewódzki Zarząd Melioracji, a także [...] spółka z o.o. Brak udziału stron w postępowaniu prowadzi do naruszenia przez organy wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Rozpatrując ponownie sprawę obowiązkiem organu będzie uwzględnić powyższe uwagi Sądu, gdyż te uchybienia skutkowały uchyleniem decyzji. Stwierdzenie wskazanego wyżej naruszenia przepisów prawa nie pozwala Sądowi na merytoryczną ocenę zarzutów skargi. Wytyczne Sądu, zgodnie z art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mają moc wiążącą dla organów i Sądu ponownie rozpatrującego sprawę. Związanie organów oceną prawną stanu faktycznego sprawy, nie byłoby uzasadnione wobec braku udziału części uczestników w prowadzonym postepowaniu, brak możliwości zajęcia przez nich stanowiska w sprawie i możliwości kwestionowania wydanego wyroku. Ubocznie Sąd stwierdza, że SKO uznało za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji J. i J. Z., nie mniej z akt administracyjnych nie wynika, aby organ doręczał im decyzję własną z dnia [...] stycznia 2011 r. czy z dnia [...] marca 2011 r. Mając na względzie wskazane wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 152 p.p.s.a. i orzekł jak w sentencji. Zgodnie z art. 200 ustawy p.p.s.a Sąd zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżących kwoty po [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.