VIII SA/Wa 181/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marek Wroczyński po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Radomiu wniosku Stowarzyszenia Ekologicznego "[...]" w O. oraz wniosku M. Ł. o wstrzymanie wykonania decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2019 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w sprawie ze skarg Stowarzyszenia Ekologicznego "[...]" w O. oraz M. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] grudnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego postanowił: odmówić wstrzymania wykonania decyzji Wójta Gminy [...] z [...] września 2019 r. znak: [...]. Pismem z [...] lutego 2020 r. M. Ł., zaś pismem z [...] lutego 2020 r. Stowarzyszenie [...] "[...]" w O. (dalej: "skarżący") wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] grudnia 2019 r. znak: [...]w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. W skargach zawarto wnioski o wstrzymanie wykonania decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2019 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu wniosku zwrócono uwagę na zaawansowanie starań inwestora, który zamierza wystąpić o pozwolenie na budowę biogazowni na podstawie ostatecznej decyzji Wójta z [...] września 2019 r. Spowoduje to oczywistą szkodę lub trudne do odwrócenia skutki w postaci uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, wydanej z naruszeniem prawa i przystąpienia do realizacji inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "ppsa"), zasadą jest, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Sąd natomiast może, na wniosek strony, wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 ppsa). Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W piśmiennictwie oraz orzecznictwie wskazuje się, że zwrot "w granicach tej samej sprawy" należy interpretować na tle art. 3 § 2 ppsa, który wskazuje na przedmiot sądowej kontroli, a także art. 134 i art. 135 ppsa, które regulują zakres sądowej kontroli. Art. 135 ppsa stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Pojęcia "granice tej samej sprawy" i "granice sprawy, której dotyczy skarga" zakreślają zbliżone ramy prawne. W związku z tym, dyspozycją art. 61 § 3 ppsa objęte są zarówno akty wydane w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji, jak i np. akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli. Za takim rozumieniem omawianego zwrotu normatywnego pośrednio opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 Sędziów w uchwale z dnia 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99, ONSA 2001/1/7. Stwierdził w niej, że zwrot "we wszystkich postępowaniach" użyty w art. 29 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, wskazuje, że środki prawne, o których mowa w tym przepisie mogą być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc odrębnych postępowaniach prowadzonych "w granicach danej sprawy". Chodzi zatem zarówno o postępowanie zaliczane do trybu głównego, jak i postępowanie należące do trybu nadzwyczajnego. Odnosząc się do zwrotu normatywnego "w granicach danej sprawy" stwierdził, że chodzi o sprawę w ujęciu materialnym, w związku z czym o postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy będzie można mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będzie sprawa wykazująca tożsamość podmiotową i przedmiotową. Takie rozumienie omawianego pojęcia znajduje potwierdzenie na gruncie art. 61 § 3 ppsa zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie (por. postanowienia NSA: z 10 stycznia 2020 r., sygn.. akt II OZ 1172/19 oraz źródła w nim powołane tj.: postanowienie NSA: z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II FZ 441/12; z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1651/13; z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 3075/13; Bogusław Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX/el 2019, pkt 9 do art. 61; Tadeusz Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", WK 2016, pkt 21 do art. 61). W rozpoznawanej sprawie skarżący wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] grudnia 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, w której zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Wójta Gminy [...] z [...] września 2019 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Zdaniem Sądu, obie decyzje, których wstrzymania domaga się skarżąca kasacyjnie wydane zostały w postępowaniu prowadzonym w ramach jednej sprawy administracyjnej. Nie ma istotnego znaczenia okoliczność, że decyzja organu pierwszej instancji zawiera merytoryczne rozstrzygnięcie, a decyzja podjęta przez organ odwoławczy ma charakter formalny. Ważne jest bowiem to, że skutkiem prawnym wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie artykułu 138 § 1 pkt 3 K.p.a. jest pozostawienie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Trudno zatem pominąć ten związek pomiędzy decyzjami wydanymi przez organy obu instancji zwłaszcza, że ewentualne uchylenie przez Sąd decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego wywołałoby potrzebę merytorycznego rozpoznania odwołania, a tym samym decyzja w przedmiocie warunków zabudowy nie stałaby się ostateczna. Trzeba więc przyjąć, że w przypadku zaskarżenia do sądu decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze nie jest wykluczone wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji lub decyzji organu pierwszej instancji na podstawie artykułu 61 § 3 ppsa (por. postanowienie NSA z 2 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 57/18, publ. CBOSA). Niezależnie jednak od powyższego, Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy wnioski o wstrzymanie wykonania decyzji Wójta nie zasługiwały na uwzględnienie. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotem wstrzymania mogą być wyłącznie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają tego wykonania, a tym samym takie, które wywołują skutki materialnoprawne. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub przymusowy zaistnienia takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Wykonalność dotyczy zatem aktów zobowiązujących, które ustalają dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (vide: T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 295 i nast.). Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, że do decyzji podlegających wstrzymaniu wykonania nie zalicza się decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja ustalająca warunki zabudowy terenu nie podlega w ogóle wykonaniu, w szczególności w postępowaniu egzekucyjnym. Jest to jedynie promesa uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja ta nie upoważnia do rozpoczęcia prac budowlanych i – choć może stanowić podstawę do wydania pozwolenia na budowę – to sama w sobie nie może powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z 10 stycznia 2020 r., sygn. akt II OZ 1172/19, publ. CBOSA). Wbrew twierdzeniom skarżących, decyzja o warunkach zabudowy nie może stanowić podstawy podjęcia czynności bezpośrednio związanych z realizacją inwestycji, dla której ustalono warunki zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Organy zaś nie mają możliwości użycia środków przymusu do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią decyzji (por. postanowienie NSA z 30 stycznia 2020 r., II OZ 19/20, publ. CBOSA). Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę. Jednym przejawem wykonania decyzji o warunkach zabudowy jest wydanie na jej podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest zatem aktem upoważniającym do podjęcia i realizacji inwestycji. Dopiero decyzja udzielająca pozwolenia na budowę uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych, w wyniku których dochodzi do określonego sposobu zagospodarowania terenu. Inwestor dokonuje realizacji zamierzenia budowlanego na swoje ryzyko. W sytuacji zaś realizacji obiektu budowlanego na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę i zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, a która to następnie zostanie wyeliminowania z obrotu prawnego na skutek kontroli sądowoadministracyjnej, spowoduje konieczność wszczęcia trybu nadzwyczajnego wobec pozwolenia na budowę (por. postanowienie NSA z 11 lutego 2020 r., II OZ 120/20; postanowienie NSA z 17 października 2019 r., II OZ 938/19, publ. CBOSA). Wyrażone poglądy Sąd w całości podziela i przyjmuje za własne. Z tych względów Sąd nie podziela poglądów powołanych w przywołanych przez skarżących postanowieniach WSA w Krakowie z 24 marca 2015 r., II SA/Kr 344/15 oraz z 3 czerwca 2015 r., II SA/Kr 621/15. Ubocznie wskazać należy, że nawet gdyby przyjąć odmienne stanowisko, wniosek nie zasługiwałby na uwzględnienie. Nie jest bowiem wystarczające powoływanie się we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji na to, że decyzja o warunkach zabudowy ma określone znaczenie prawne w toku postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ppsa, Sąd odmówił wstrzymania wykonania decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2019 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.