VIII SA/Wa 185/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant specjalista Mariola Pronobis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi R. M., K. S. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części rozbudowanego budynku mieszkalnego oddala skargę. Syg. akt VIII SA/Wa 185/20 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2019 roku, nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego(dalej [...]WINB) biorąc za podstawę art. 138 § 1pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2019 roku, poz. 1133 dalej jako kpa) oraz art. 83 ust.2 ustawy z 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane( DZ.U z 2019 roku, poz. 1186 dalej pb), po rozpatrzeniu odwołania R. M. i K. M., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.( dalej PINB) z dnia [...] października 2019 roku, nr [...], nakazującej C. P. rozbiórkę części rozbudowanego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na nieruchomości A. [...]( dz. Nr ew. [...] gm. P.) polegającą na: - rozbiórce pokrycia dachu z desek i papy od strony działki nr [...] nad podcieniem o wym. 2,2 x 2,5 m z pozostawieniem okapu o długości 0,95 m; - rozbiórce płyt drogowych o wymiarach 3x 1m umiejscowionych przed wejściem do budynku szt. 2; - rozbiórce posadzki betonowej w części rozbudowanej o wym. 5,6 x 3,5 m; - rozbiórce okien z otworów okiennych( 2 szt.) w ścianie od strony drogi wraz ze ścianami z pustaka gazobetonowego pod oknami fundamentu( 0,95 x 1,45 m) na parterze budynku; - rozbiórce okien z otworów okiennych( 2 szt.) w ścianie od strony zachodniej wraz ze ścianami z pustaka gazobetonowego pod oknami fundamentu( 0,95 x 1,45m) na parterze budynku; - rozbiórkę w części rozbudowanej ściany z pustaka o wymiarach 0,68 x 1,10 m usytuowaną pod tablicą z bezpiecznikami. Roboty rozbiórkowe nie dotyczą elementów budynku drewnianego – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. Budowa budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości położonej w miejscowości A. [...] gmina P.( zawiadomienie PINB w B. z dnia [...] marca 2011 roku) była już przedmiotem rozpoznania przez organy nadzoru budowlanego. Ostatnim rozstrzygnięciem z dnia [...] kwietnia 2016 roku PINB w B. nakazał C. P. rozbiórkę części rozbudowanego budynku mieszkalnego zlokalizowanego a nieruchomości A. [...]( działka ew. nr [...]) gm. P. wskazując elementy, które winny zostać usunięte. [...]WINB decyzją z dnia [...] czerwca 2016 roku, nr [...] utrzymał w mocy ww. rozstrzygniecie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w warszawie wyrokiem z dnia 30 marca 2017 roku, syg. akt VIII SA/Wa 744/16 oddalił skargę R. M. i K. M. na wyżej wymienioną decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 17 maja 2019 roku, syg. akt II OSK 1683/17 uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję PINB w B. z dnia [...] kwietnia 2016 roku. Organ powiatowy ponownie rozpatrując sprawę w dniu [...] września 2019 roku przeprowadził czynności kontrolne w sprawie budowy budynku mieszkalnego na nieruchomości A. [...]. Stwierdzono, iż ,, stan techniczny oraz wymiary budynku nie zmieniły się od dnia oględzin, tj. [...] kwietnia 2016 roku. W dniu [...] października 2019 roku organ pierwszej instancji wydał decyzje nr [...] gdzie nakazał C. P. rozbiórkę części rozbudowanego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w A. gm. P.. Jednocześnie wskazano, iż roboty rozbiórkowe nie dotyczą elementów budynku drewnianego. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożyli R. M. i K. M.. Organ odwoławczy zważył co następuje: Według ustaleń faktycznych w sprawie C. P. buduje budynek mieszkalny w miejscowości A. [...] gmina P.( dz. ew. [...]) bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stwierdzono, iż na przedmiotowej nieruchomości istnieje budynek mieszkalny drewniany, obmurowany pustakiem gazobetonowym o grubości 24 cm. Po obmurowaniu budynek ma wymiary 11,10 x 7,5 m. Od strony podwórka wysunięte jest zadaszenie na długość 3,7 m. Budynek ma wysokość 7,1 m. Ściana od strony nieruchomości A. [...] nie posiada otworów okiennych, ani drzwiowych. Krawędź dachu od tej strony przylega do budynku na nieruchomości A. [...] ( działka nr ew. [...]). Przedmiotowe prace zostały sklasyfikowane jako budowa i rozpoczęcie prac wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, o którym stanowi art.28 ust.1 pb. Inwestor nie dysponował wymaganym pozwoleniem i w związku z tym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 pb wydano postanowienie z dnia [...] czerwca 2011 roku wstrzymujące roboty budowlane i zobowiązujące inwestora do dostarczenia wskazanych dokumentów. Nakaz ten nie został przez inwestora wykonany. Inwestor nie spełniając nałożonego na niego obowiązku dał wyraz braku woli zalegalizowania przedmiotowej samowoli budowlanej. Jednocześnie organ powiatowy przeprowadził oględziny budynku w wyniku których ustalił jakie roboty rozbiórkowe można wykonać bez ingerencji w stan techniczny budynku drewnianego, jak również inwestor przedstawił ocenę stanu technicznego sporządzoną przez rzeczoznawcę. Organ odwoływał się do stanowiska w tym postępowaniu zajętego przez WSA w wyroku z dnia 3 grudnia 2015 roku w sprawie VIII SA/Wa 685/15 gdzie sąd wskazał, iż ,, w sprawach o wydanie nakazu rozbiórki podstawowe znaczenie ma prawidłowe orzeczenie o zakresie tego obowiązku. Nie ulega wątpliwości, że budynek drewniany nie powinien być objęty tymi postanowieniami. Przepis art. 48 ust.1 pb stanowi podstawę rozbiórki tej części budynku, która została samowolnie dobudowana do obiektu legalnie wzniesionego....’’. Organ zauważył, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 maja 2019 roku, syg. akt II OSK 1683/17 wskazał, iż ,, rozpoznając sprawę ponownie organy orzekające ocenią czy pozostała część budynku spełnia wymogi prawa, w tym wymogi wynikające z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przede wszystkim przepisów przeciwpożarowych(......). Jeżeli w ocenie organu nadzoru budowalnego istnieje konieczność nałożenia na inwestora obowiązków, które doprowadziłyby pozostałą część obiektu do stanu zgodnego z prawem, to winien on wszcząć i prowadzić postępowanie w trybie art. 51 ustawy prawo budowlane ‘’. Następnie organ wskazał, iż wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie doprowadzenia pozostałej części budynku mieszkalnego ( niepodlegającej rozbiórce) położonej na nieruchomości A. [...], gmina P. do stanu zgodnego z przepisami prawa i sprawa toczy się za numerem [...]. Ta sprawa zostanie rozstrzygnięta odrębną decyzją. Po dokonaniu analizy akt zgromadzonych w niniejszej sprawie w ocenie organu odwoławczego prawidłowo organ powiatowy uznał, że rozbiórki należy dokonać jedynie tych elementów, które nie przenoszą obciążeń bez uszkodzenia i zagrożenia dla pozostałego obiektu drewnianego. Likwidacja lukarny w więźbie dachowej od strony podwórka wykazana w ocenie technicznej jest niemożliwa, ponieważ spowodowałaby konieczność wykonania robót zabezpieczających, które nie mogą być nakazane w trybie art. 48 ust.1 prawa budowalnego. Usuniecie okien w części poddasza spowodowałoby zaciekanie parteru, który nie jest odpowiednio zabezpieczony. Ściany parteru budynku drewnianego są odporne na opady atmosferyczne i dlatego nakazano usunięcie okien i ścianek podokiennych z części murowanej obudowy obiektu. Roboty rozbiórkowe nie dotyczą elementów budynku drewnianego, a zatem samego budynku, jak również tych elementów budynku murowanego z nim powiązanych, których rozbiórka nie jest możliwa z uwagi na ryzyko uszkodzenia i zagrożenie zniszczeniem obiektu legalnego, co zasadnie przedstawił organ pierwszej instancji. Skargę na decyzję organu odwoławczego [...]WINB wnieśli R. M. i K. M.. Zaskarżonej decyzji zarzucali: - naruszenie art. 48 ust.1 pb poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że usunięcie części nielegalnie rozbudowanego budynku mieszkalnego położonego na nieruchomości A. [...] gmina P. w zakresie wskazanym w decyzji PINB w B. doprowadzi do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, podczas gdy jedynie rozbiórka całego przedmiotowego domu zapewni przywrócenie stanu zgodnego z prawem, - naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy organ drugiej instancji powinien był uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania z uwagi na brak dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów ze zdjęć dokumentujących stan budynków skarżących oraz opinii z zakresu budownictwa w celu wypowiedzenia się jaki sposób rozbiórki były najlepszy w przedmiotowej sprawie, co skutkowało brakiem wyjaśnienia zakresu koniecznej i zasadnej rozbiórki, a tym samym istoty sprawy. Z uwagi na powyższe skarżący wnosili o: - uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji; - zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucali, iż organ błędnie wskazał, że przez rozebranie części nielegalnie rozbudowanego budynku położonego w miejscowości A. [...] zostanie przywrócony stan zgodny z prawem. Organ całkowicie pominął fakt, iż wskutek braku rozbiórki pozostałych elementów konstrukcyjnych nielegalnej rozbudowy ściśle powiązanych z legalnie posadowionym domem drewnianym nastąpiła degradacja budynku mieszkalnego skarżących. Sposób usytuowania budynku C. P. utrudnia dostęp do ścian budynku skarżących, uniemożliwiając tym samym ich konserwację. Na jednej ze ścian ich budynku pojawiła się pleśń i wilgoć co prowadzi do erozji materiału z którego powstał ten budynek. Skarżący argumentowali, że dom mieszkalny C. P., stanowiący de facto ,, zlepek ‘’ elementów konstrukcyjnych legalnie posadowionego domu drewnianego z elementami konstrukcyjnymi nielegalnej rozbudowy, w kształcie przyjętym w decyzji rozbiórkowej, nie odpowiada warunkom, o których mowa w art. 5 ust.1 pb, zwłaszcza w zakresie pkt 8 i 9 wspomnianego unormowania, zgodnie z którym obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy biorąc przewidywany okres użytkowania projektować i budować w sposób określony w przepisach. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala niewątpliwie na przyjęcie, że budynek mieszkalny C. P. jest posadowiony zbyt blisko budynku skarżących narusza ich uzasadnione interesy poprzez powodowanie stopniowego niszczenia ścian ich domu oraz powierzchnię nieruchomości gruntowej skarżących. Wskazywali, iż C. P. nie przedsięwziął żadnych kroków zmierzających do uzyskania legalizacji budynku, a zatem nie skorzystał z uprawnienia jakie dawały mu przepisy prawa budowlanego. W związku z tym nakaz rozbiórki jedynie wybranych elementów samowolnie wzniesionego obiektu nie może spełnić warunków zakwalifikowania go jako przywrócenia stanu poprzedniego bowiem nie powoduje ustania naruszenia prawa oraz ma charakter iluzoryczny. Zdaniem skarżących na niemożność nakazania rozbiórki całości nielegalnej rozbudowy bez szkody dla znajdującego się wewnątrz rozbudowy, legalnie posadowionego budynku drewnianego, nie powinno mieć wpływu na treść decyzji rozbiórkowej, bowiem biorąc pod uwagę długotrwałość postępowania, to C. P. miał możliwość odpowiedniego zabezpieczenia drewnianego budynku. W ocenie skarżących organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie nie pochyliły się należycie nad kwestią stanu technicznego budynku mieszkalnego C. P., zarówno nad elementami murowanymi, jak i drewnianymi. Rozbudowa budynku murowanego odbyła się z rażącym naruszeniem przepisów budowlanych ponieważ nie posiada on fundamentów. Nie wiadomo w jakiej kondycji są fundamenty budynku drewnianego, a to na nich opiera się ciężar budynku murowanego. Powyższe zagadnienia nie zostały należycie ukazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przeprowadzenie dowodów ze zdjęć dokumentujących stan budynku skarżących oraz opinii biegłego w celu ustalenia sposobu rozbiórki pozwoliłby wyjaśnić te kwestie. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zaprezentowane stanowisko. Wskazywał, iż przed organami nadzoru budowlanego toczy się postępowanie administracyjne, co do ewentualnej legalizacji części wybudowanego budynku, który nie obejmowało zaskarżone rozstrzygniecie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji), zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone w sprawie przez właściwe organy administracji publicznej. Obowiązany jest przy tym ocenić, czy w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, czy stronie skarżącej organy zapewniły możliwość uczestniczenia w postępowaniu, a także czy organy dokonały prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych. Należy zauważyć, że postępowanie administracyjne jest zorganizowanym procesem stosowania prawa, który obejmuje następujące etapy: a) ustalenie, jak norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym na potrzeby rozstrzygnięcia; b) uznanie za udowodniony fakt na podstawie określonych materiałów i w oparciu o przyjętą teorię dowodów; c) subsumpcja faktu uznanego za udowodniony, pod stosowaną normę prawną; d) wiążące ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy. W ocenie Sądu biorąc pod uwagę wyżej przedstawione kryteria należy uznać, iż przedmiotowa skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż zgodnie z art. 153 p.p.s.a. organy i Sąd rozpatrujący skargę związane są oceną prawną i wskazaniami co do dalszego prowadzenia postępowania. Przedmiotowa sprawa jest kolejny raz rozpoznawana przez sądy administracyjne, w tym dwukrotnie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zarówno w wyroku z dnia 26 czerwca 2015 roku, syg. akt II OSK 2877/13, jak i w wyroku z dnia 17 maja 2019 roku, syg. akt II OSK 1683/17 Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę, iż decyzje organów nadzoru budowalnego nakazujące C. P. rozbiórkę części rozbudowanego budynku usytuowanego na działce o nr ew. [...], położonej w miejscowości A. [...] gm. P. nie orzekają o całości samowoli budowalnej i tylko częściowo przywracają stan zgodny z prawem. W wyroku z dnia 17 maja 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż organy ponownie orzekające ocenią czy pozostała część budynku spełnia wymogi prawa, w tym wymogi wynikające z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przede wszystkim przepisów przeciwpożarowych. Jeżeli w ocenie organu nadzoru budowlanego istnieje konieczność nałożenia na inwestora obowiązków, które doprowadziłyby pozostałą część do stanu zgodnego z prawem, to winien z urzędu wszcząć i prowadzić postępowanie w trybie art. 51 ustawy prawo budowalne. Istotnym problemem, który generuje przypadek samowoli budowalnej dokonanej przez C. P. jest kwestia, iż doszło do połączenia technicznego samowolnie wykonanych elementów budynku mieszkalnego murowanego z legalnie istniejącym budynkiem mieszkalnym drewnianym. Obiekt drewniany został ,, obmurowany ‘’. Sąd poprzednim razem rozpoznający sprawę odwoływał się oceny stanu technicznego sporządzonej przez inż. M. z 2016 roku z której wynika, że aby zapewnić stateczność i stabilność konstrukcji nie można zdemontować ścian zewnętrznych parteru, jak i ścian kolankowych poddasza gdyż spowodowałoby to katastrofę budowalną. Usunięcie którejkolwiek ściany może spowodować utratę wytrzymałości wieńca obwodowego, gdyż żelbetowa, a nie jest on na taki stan naprężeń obliczony i wykonany. To samo dotyczy konstrukcji więźby dachowej, która opiera się na elementach konstrukcyjnych nadziemia i współpracuje z nimi statycznie tworząc element obiektu w postaci skrzynki. Niewątpliwie inwestor nie wykonał obowiązków nałożonych na niego postanowieniem organu z dnia [...] czerwca 2011 roku, co dawało organu podstawę do zastosowania nakazu rozbiórki. Z uwagi na fakt, iż organy orzekały tylko o częściowej rozbiórce samowolnie wybudowanego obiektu budowalnego, pozostawiając bez rozstrzygnięcia pozostałą część Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, iż orzeczenie o częściowej rozbiórce nie doprowadza do stanu zgodnego z prawem całego obiektu. W swoich wytycznych Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2019 roku, syg. akt II OSK `683/17 wskazywał, iż organ winien się wypowiedzieć się co do rozbiórki pozostałej części budynku. W sytuacji gdy uzna, iż istnieje konieczność nałożenia obowiązków, które doprowadziłyby pozostałą część budynku do stanu zgodnego z prawem winien z urzędu wszcząć postępowanie w tym zakresie. Organ realizując wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego wszczął postepowanie administracyjne – legalizacyjne co do pozostałej części obiektu – nr sprawy [...]. Tak więc w stosunku do części obiektu zostało wydane orzeczenie nakazujące rozbiórkę, a w pozostałej części toczy się postępowanie administracyjne, które w swoim rozstrzygnięciu przesądzi o legalizacji tej części obiektu lub o jego rozbiórce. Zdaniem sądu nie doszło o naruszenia przepisu art. 48 ust.1 pb ponieważ z uwagi na samowolę budowlaną, organ w części orzekł o rozbiórce obiektu budowlanego, a w pozostałej części wszczął postępowanie legalizacyjne, które przesądzi czy zaistniały podstawy do legalizacji tej pozostałej części. Tak więc organ objął postępowaniem całość samowoli budowlanej dokonanej przez C. P.. Zarzut naruszenia art. 138 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie również należy uznać za niezasadny. Podnoszone argumenty o braku dopuszczenia dowodów ze zdjęć oraz opinii biegłego nie miały znaczenia dla zaskarżonej decyzji ponieważ zgromadzony materiał dowodowy dawał już podstawy do rozbiórki tej części obiektu. W sytuacji gdy strona uzna przedmiotowe dowody za potrzebne dla rozstrzygnięcia sprawy, która została wszczęta co legalizacji pozostałej części obiektu, to zawnioskuje o ich przeprowadzenie. Organ miał zebrany materiał dowodowy i podstawy aby orzec rozbiórkę obiektu w tej części, która nie ma wpływu na naruszenie substancji budynku drewnianego. Z tych też racji biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.