VIII SA/Wa 191/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Protokolant Starszy referent Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2015 r. sprawy ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 oddala skargę Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej jako: "Dyrektor ARiMR" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej jako: "kpa"), po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez P. M. reprezentanta [...] następcy prawnego [...] w postepowaniu o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za 2010 r. – utrzymał w mocy decyzję Nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. w przedmiocie umorzenia w całości postępowania administracyjnego w sprawie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 r. Decyzja Dyrektora ARiMR została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] maja 2010 r. [...] złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2010 wraz z załącznikami. W toku czynności wszczętego na podstawie ww. wniosku postępowania administracyjnego, P. M. jako reprezentant [...] pisemnym wnioskiem z dnia [...] września 2011 r. wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie na podstawie art. 98 § 1 kpa. W dniu [...] października 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie na wniosek strony. W/w postanowienie zawierało pouczenie, iż zgodnie z art. 98 § 2 kpa, jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. W dniu [...] listopada 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. ww. decyzją umorzył postępowanie w całości w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2010 r., uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie faktem nie zwrócenia się przez stronę w okresie trzech lat o podjęcie postępowania i uznając w związku z tym żądanie wszczęcia postępowania za wycofane. W ustawowo przewidzianym terminie odwołanie od tej decyzji złożył P. M. działający w imieniu [...] następcy prawnego [...]. W treści odwołania, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, skarżący podniósł, że w imieniu [...] pisemnym wnioskiem zawiadomił o wstąpieniu do postępowań w sprawie spółki przejmowanej, ponadto w jego ocenie przed zawieszeniem postępowania wystąpiły zdarzenia powodujące w części zmianę uprawnień do płatności, co organ I instancji w ogóle pominął. Dyrektor ARiMR w/w decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał na treść art. 98 § 2 kpa, zgodnie z którym, jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie zawieszonego na wniosek stron postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Przy czym ww. termin 3–letni ma charakter ustawowy i dotyczy czynności strony postępowania. Jednocześnie ze względu na brak w kpa reguły obliczania terminu oznaczonego w latach, przyjmuje się wspólną zasadę dla terminu określonego w miesiącach i latach, uznając, że kończy się on z upływem dnia w ostatnim miesiącu, który nazwą lub datą odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było - w ostatnim dniu tego miesiąca. Moment początkowy biegu terminu 3-letniego wyznacza data wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. Odnosząc powyższe rozważania do zgromadzonego materiału dowodowego Dyrektor ARiMR wskazał, że w niniejszej sprawie strona nie zwróciła się o podjęcie, zawieszonego na jej wniosek, postępowania w terminie wskazanym w art. 98 § 2 kpa, wobec czego organ nie mógł postąpić inaczej, jak uznać wniosek strony za wycofany i wydać decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 kpa w związku z art. 98 § 2 kpa. Odnosząc się do zarzutów strony zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy stwierdził, że pisma [...] dotyczyły wstąpienia do postępowań w sprawie spółki przejmowanej, nie można traktować jako wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Natomiast w odniesieniu do twierdzeń strony, że "przed zawieszeniem postępowania wystąpiły zdarzenia powodujące w części zmianę uprawnień do płatności", Dyrektor ARiMR podniósł, że w przypadku zawieszenia postępowania organy nie prowadzą jakichkolwiek czynności procesowych w sprawie i dopiero ewentualne podjęcie zawieszonego postępowania oznaczałoby uchylenie skutków zawieszenia postępowania i uruchomienie dalszego biegu postępowania, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Skargę na powyższą decyzję Dyrektora ARiMR do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z dnia [...] lutego 2015 r. wniósł P. M. (dalej jako: "skarżący") działający w imieniu [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 98 § 2 kpa w zw. z art. 107 kpa oraz naruszenie § 23 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dn. 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy", wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że strona pismem z dn. [...] maja 2014 r. zawiadomiła o wstąpieniu do postępowań w sprawie spółki przejmowanej i powyższe powinno być potraktowane jako wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. Ponadto organy obu instancji zignorowały okoliczność, że przed zawieszeniem postępowania wystąpiły zdarzenia powodujące w części zmianę uprawnień do płatności. Jednocześnie organ odwoławczy w sentencji rozstrzygnięcia wskazał inną decyzję I instancji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to na dzień wydania decyzji. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. W powyższym kontekście stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Ocena ta wynika z konfrontacji prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych z dyspozycjami norm zawartych w przepisach prawnych mających zastosowanie w sprawie. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. zawiesił na wniosek [...] postępowanie w sprawie płatności rolnośrodowiskowych na 2010 r. W treści postanowienia zawarto pouczenie o treści art. 98 § 2 kpa. Strona nie składała zażalenia na powyższe postanowienie. Trafnie zwrócił też uwagę Dyrektor ARiMR, że w okresie zawieszenia postępowania strona oraz jej następca prawny [...] nie składały wniosków o podjęcie zawieszonego postępowania. W takiej sytuacji w ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo zastosowały w niniejszej sprawie przepis art. 105 § 1 w zw. z art. 98 § 2 kpa. Zgodnie z art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 kpa, oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2104/10, LEX nr 1138074). Stosownie do art. 98 § 1 kpa organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (art. 98 § 2 kpa). W sytuacji, gdy strona wniosła o zawieszenie postępowania, to od woli strony zależał dalszy bieg postępowania. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie, które podziela również Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, oparcie fakultatywnego zawieszenia postępowania na zasadzie dyspozycyjności rozciąga się również na podjęcie zawieszonego postępowania, z tym jednak zastrzeżeniem, że w tym przypadku należy przyjąć pełną dyspozycyjność stron (patrz: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006 r., s. 453). Zgodnie zatem z art. 98 § 2 kpa brak wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w okresie 3 lat od dnia jego zawieszenia obliguje organ do uznania za wycofane żądanie wszczęcia postępowania o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B., a za nim także Dyrektor ARiMR, prawidłowo zgodnie z art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Postępowanie nie może bowiem toczyć się w sytuacji, gdy w trakcie postępowania strona wycofa żądanie wszczęcia postępowania, które może toczyć się wyłącznie na jej wniosek. Skutek ten występuje również, gdy formalnie brak jest co prawda takiego wniosku strony, lecz przepis prawa – art. 98 § 2 kpa nakazuje uznanie wniosku wszczynającego postępowanie za wycofany. Zatem, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co z kolei skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 105 § 1 kpa (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2001 r., sygn. akt V SA 381/01, LEX nr 78917). Prawidłowość umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego w niniejszej sprawie znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie, m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1180/11, LEX nr 1082581, w którym Sąd ten podkreślił, iż w przypadku niezwrócenia się strony w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania o podjęcie postępowania, a więc zaistnienia sytuacji, w której żądanie wszczęcia postępowania uważa się za niebyłe (art. 98 § 2 kpa), należy na podstawie art. 105 § 1 kpa, umorzyć postępowanie w formie decyzji. W sytuacji zatem, gdy strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa, o którym była prawidłowo pouczona i nie zażądała podjęcia postępowania, zasadnie organ przyjął, iż żądanie wszczęcia postępowania zostało wycofane. Podkreślenia wymaga, iż termin określony w art. 98 § 2 kpa jest terminem prekluzyjnym, o czym świadczy ugruntowane stanowisko doktryny i orzecznictwa. Jego uchybienie powoduje, że czynność prawna podjęta przez stronę po jego upływie staje się bezskuteczna. Przy czym Sąd wskazuje, iż podziela stanowisko Dyrektora ARiMR, że zwrot "w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania" użyty w przepisie art. 98 § 2 kpa odnosi się – jeżeli chodzi o rozpoczęcie biegu terminu 3 lat – do daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, a nie do daty jego doręczenia. Zdaniem Sądu, brak szczegółowej regulacji w tym zakresie świadczy o tym, że założeniem ustawodawcy było, aby termin 3 lat miał swe źródło w jednym zdarzeniu, jakim było wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania. Powyższa kwestia nie miała jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem skarżący nie wystąpił z wnioskiem o podjęcie postępowania, ani przed upływem trzyletniego terminu liczonego od dnia wydania postępowania o zawieszeniu, ani też przed upływem trzyletniego terminu liczonego od dnia skutecznego doręczenia ww. postanowienia skarżącemu. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd podziela oceny organów, że brak jest podstaw do traktowania pisma [...] z dn. [...] maja 2014 r. jako wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w rozpoznawanej sprawie. Powyższe pismo dotyczy zawiadomienia o wstąpieniu do postępowania jako następca prawny dotychczasowej strony postępowania i w związku z powyższym nie można mu przypisywać skutków nie wynikających z jego treści. Żądanie podjęcia zawieszonego postępowania powinno być przez stronę wyrażone jednoznacznie. Również brak jest podstaw do uznania zasadności zarzutów dotyczących pominięcia faktu zmian w zasadach przyznawania płatności. Zawieszenie postępowania oznacza zaniechanie badania sprawy i podejmowania czynności przez organy. W związku z tym brak podstaw, aby wymagać od organów weryfikowania tych okoliczności. Prawidłowo organy wywiodły, że w sytuacji braku wskazania, na czym miałoby polegać w rozpoznawanej sprawie naruszenie § 23 rozporządzenia z dn. 26 lutego 2009 r. oraz art. 107 § 1 kpa oraz braku przesłanek prawnych do dostrzegania z urzędu tych uchybień, Sąd uznał te zarzuty za niezasadne. Mając powyższe na uwadze, to jest oceniając, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa oraz, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.