VIII SA/Wa 197/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marek Wroczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w dniu 6 kwietnia 2020 r. sprawy ze sprzeciwu K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2020 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz K. M. kwotę [...] (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Syg. akt VIII SA/Wa 197/20 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2020 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. biorąc za podstawę art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2018 roku poz. 2096 ze zm. dalej kpa), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym odwołania K. M. od decyzji z dnia [...] stycznia 2020 roku, nr [...] wydanej przez Wójta Gminy C. odmawiającej K. M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką Z. P. – orzekło – uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. Organ pierwszej instancji decyzją z [...] stycznia 2020 roku odmówił K. M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką Z. P.. Wskazywał, że wnioskodawczyni jest jedynym dzieckiem Z. P., która ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności wydany na stałe od dnia [...] sierpnia 2019 roku i nie da się ustalić od jakiej daty istnieje niepełnosprawność. Z. P. zamieszkuje ze swoim mężem S., który również jest osobą niepełnosprawną o znacznym stopniu niepełnosprawności orzeczonej do [...] marca 2022 roku. K. M. sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką. Podstawą odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia przez organ był przepis art. 17 ust.1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych ( DZ.U z 2018 roku, poz. 2220 ze zm. dalej jako ustawa). Według przywołanego przepisu świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: - nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub - w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. K. M. nie spełnia warunków z wyżej powołanego przepisu i dlatego organ odmówił prawa do wyżej wnioskowanego świadczenia. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie K. M. nie podzielił stanowisko organu pierwszej instancji o braku podstaw do przyznania świadczenia z uwagi na treść art. 17 ust.1b ustawy. Zdaniem organu treść powołanego przepisu stoi w oczywistej sprzeczności z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 roku, syg. akt K 38/13, gdzie stwierdzono, iż art. 17 ust.1b ustawy w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust.1 Konstytucji RP. Przepisy Konstytucji zobowiązują organy administracyjne do bezwzględnego stosowania orzeczeń Trybunału. W konsekwencji niedopuszczalne staje się wydanie decyzji administracyjnej na podstawie przepisu uznanego następnie za niezgodny z Konstytucją RP. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie poczynił istotnych ustaleń w zakresie możliwości sprawowania opieki przez skarżącą nad chorą matką w sytuacji gdy mieszka ona w odległości [...] km od niej i jest osobą przyjmującą leki. Czy w tej sytuacji zdrowie jej pozwala na systematyczną, ciągłą i bezpośrednią opiekę nad niepełnosprawną matką. Organ przy ponownym postępowaniu ograniczył się do przyjęcia oświadczeń, a przeprowadzony przez pracownika wywiad środowiskowy jest lakoniczny i niewiele z niego wynika, czym naruszył przepis art. 17 ust.1 ustawy w związku z art. 138 § 2 kpa. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nadal nie pozwala na dokonanie prawidłowej oceny zaistnienia przesłanki przyznania świadczenia w związku z tym, że nie ustalono niezbędnego zakresu opieki jaki wymaga osoba niepełnosprawna, czy opiekę tę zapewnia jej skarżąca, a także czy możliwe jest pogodzenie sprawowania opieki z aktywnością zawodową. Według organu odwoławczego pranie, sprzątanie, przygotowywanie posiłków, czy też pomoc przy utrzymaniu higieny osobistej należy do zwykłych czynności dnia codziennego i nie oznaczają, że osoba sprawująca opiekę nad swoim rodzicem musi rezygnować z pracy zawodowej. Organ zwracał uwagę, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje nie tylko za sprawowanie opieki. Kolejną przesłanką przyznania świadczenia z art. 17 ust.1 ustawy jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z materiału dowodowego nie wynika, że skarżącą nie może podjąć pracy chociażby w niepełnym wymiarze. Sprzeciw od decyzji organu odwoławczego wniosła K. M.. Zaskarżonej decyzji zarzucała naruszenie art. 138 § 2 kpa z uwagi na fakt, iż decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy i nie zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na jej rozstrzygnięcie. W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy nie wykazał potrzeby i zakresu uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, którego przeprowadzenie jest konieczne do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Sam organ odwoławczy wskazywał, iż Wójt Gminy C. błędnie uznał, iż podstawą odmowy świadczenia było błędne zastosowanie przepisu prawa materialnego( art. 17 ust.1b ustawy). Nadto skarżąca wskazywała, iż organ odwoławczy dysponował możliwością uzupełnienia materiału dowodowego w trybie art. 136 § 1 kpa. W odpowiedzi na sprzeciw organ wnosił o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 kpa. Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym, w którym organ nie przesądzał o istocie sprawy. Przywołany jako prawna podstawa decyzji będącej przedmiotem sprzeciwu art. 138 § 2 kpa stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z przytoczonej normy prawnej stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa. Nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 kpa, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 kpa jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Konsekwencją powyższego jest to, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 kpa Sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast, czy ziściły się przesłanki do odstąpienia przez organ odwoławczy od wynikającego z treści art. 15 oraz art. 138 i art. 136 kpa obowiązku w pierwszej kolejności merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 kpa, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów strony podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to również z brzmienia art. 138 kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 1) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 2). Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie okoliczności, w tym również żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz wyd. 11, Warszawa 2011, komentarz do art. 138, Nb 1 i 5 i powołane tam orzecznictwo). Natomiast wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 kpa. Dopuszczalność wydania tego rodzaju decyzji, ze względu na treść art. 138 § 2 w zw. z art. 136 Kpa wiąże się ze stwierdzeniem przez organ odwoławczy istnienia podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jednak stwierdzone braki postępowania nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 kpa, który przewiduje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 kpa, nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia wad rozstrzygnięcia (wskazanego w osnowie) i uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji. Innymi słowy, decyzja kasacyjna może zapaść, jeśli wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 kpa (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 229/14, WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 44/13, czy WSA we Wrocławiu z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 349/13 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy uznać, iż zarzuty sprzeciwu są zasadne i nie było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Należy zauważyć, iż przesłanki określone w art. 138 § 2 kpa nie mogą być rozpatrywane samoistnie , lecz ich treść powinna być interpretowana łącznie z art. 136 kpa, określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczy, w których mieści się przeprowadzenie dowodów. W sytuacji gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 kpa umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa należy uznać za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu( por. wyrok NSA z 19 września 2017 roku, I OSK 517/17). Organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 kpa jest zobowiązany do wykazania dlaczego nie jest możliwie uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 §1 kpa, lecz także niezastosowania art. 136 § 2 - 4 kpa – nieprzeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Należy wskazać, iż organ odwoławczy uznał, iż postępowanie przez organ pierwszej instancji zostało przeprowadzone w sposób niewystarczający, lakoniczny nie wskazując jakich istotnych informacji zabrakło aby móc dokonać merytorycznej oceny zgromadzonego materiału w sprawie. Należy podnieść, iż organ pierwszej, uchylając decyzję Wójta Gminy C. pierwszy raz, zlecił uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie w zakresie sprawowanej opieki, rezygnacji, bądź nie podejmowania pracy przez skarżąca w związku z pełnioną opieką. Organ pierwszej instancji przeprowadził wywiad środowiskowy na temat potrzeby i zakresu świadczonej pomocy przez skarżącą na rzecz swojej matki, możliwości wykonywania pracy zawodowej i sprawowania opieki nad matką. Zarówno z przeprowadzonego wywiadu, jak i decyzji o stopniu niepełnosprawności wynikają schorzenia na jakie cierpi matka skarżącej, jak i jej maż, zakres świadczonej pomocy i jej niezbędność, warunki w jakich oni zamieszkują. Nadto przesłuchał skarżącą oraz jej matkę Z. P., a nadto załączył świadectwo pracy skarżącej. Organ odwoławczy odwołując się do pojęcia ,, lakoniczności ‘’ nie wskazał jakie jeszcze informacje były niezbędne organowi aby można było wypowiedzieć się co do spełniania przesłanek z art. 17 ust.1 ustawy przez skarżącą. Co prawda organ stawia pytania, czy skarżąca jako osoba lecząca się byłaby w stanie pokonywać odległość [...] km dzielącą jej miejsce zamieszkania od miejsca zamieszkania matki, czy istotnie występuje potrzeba całkowitej rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą, lecz nie wskazuje dlaczego sam na te pytania nie może odpowiedzieć. Należy zauważyć, iż określona w art.17 ust.1 ustawy przesłanka sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym nie jest powiązana z warunkiem stałego zamieszkiwania osoby sprawującej opiekę z osoba niepełnosprawną. Trzeba wskazać, iż zgodnie z art. 4 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 roku o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych ( Dz.U z 2019 roku, poz. 1172) do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną funkcja organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Matka skarżącej jest osobą o znacznie ograniczonej możliwości samodzielnej egzystencji. Zamieszkując wspólnie ze swoim mężem może tylko korzystać z jego pomocy, lecz należy zauważyć, iż jest on osobą również z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie Sądu nie do końca jest wiadomo czy organ kwestionuje zachodzenie przesłanki potrzeby sprawowania opieki nad matką w sytuacji gdy zamieszkuje ona z niepełnosprawnym mężem, który również wymaga opieki z uwagi na niepełnosprawność oraz wyraża stanowisko, że skarżąca może być zatrudniona( nawet w niepełnym zakresie), zamieszkując w odległości [...] km i będzie w stanie w realny sposób te opiekę sprawować. Jeśli organ uważa, iż skarżąca nie spełnia przesłanek z art. 17 ust.1 ustawy we wskazanym zakresie, to winien wydać merytoryczne rozstrzygnięcie przedstawiając uzasadnienie w tym zakresie. Organ nie może kolejny raz uchylać decyzji w sytuacji gdy w ocenie zgromadzony w sprawie materiał daje podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 i 2a kpa i art. 64a p.p.s.a. orzeczono jak wstępie. O kosztach postepowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § w p.p.s.a.