VIII SA/Wa 20/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Krawczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2025 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w L. na uchwałę Rady Powiatu w L. z dnia 30 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości diet dla radnych Rady Powiatu w L. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Pismem z 9 grudnia 2024 r. Prokurator Rejonowy w L. (dalej: Prokurator) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Powiatu w L. (dalej: Rada) z 30 grudnia 2021 r. nr [...] (dalej: uchwała) w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Rady Powiatu w L.. Zaskarżonej uchwale zarzucił: 1.naruszenie art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 2024 poz.1465 t.j.) w zw. z art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 i 2 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U z 2019 poz. 1461 t.j. z późn. zm. dalej: u.o.a.n.) oraz art. 40 ust. 1 i art. 44 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2024 poz. 107 t.j.), poprzez brak ogłoszenia zaskarżonej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego - w wojewódzkim dzienniku urzędowym, 2. wadliwe wypełnienie w § 1 ust. 2 i § 2 zaskarżonej uchwały - normy kompetencyjnej wyrażonej w art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2024 poz. 107 t.j. dalej: u.s.p. ), poprzez ograniczenie regulacji do wskazania wysokości diety i określenie, że ulegnie ona pomniejszeniu w przypadku nieobecności radnego "na sesji, posiedzeniu zarządu lub komisji w danym miesiącu" o 100 zł za każdą nieobecność, co doprowadziło do nieuzasadnionego przyjęcia, iż diety należą się tylko za udział w sesjach rady, posiedzeniach zarządu lub komisji, bez wskazania innych czynności i przejawów aktywności radnego, za które miałaby radnemu przysługiwać dieta i ze względu na niewykonywanie których - mógłby być on jej pozbawiony w całości lub w części W związku z powyższym, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Przechodząc do uzasadnienia zarzutów stawianych zaskarżonej uchwale wskazał, że uchwała będąca aktem prawa miejscowego nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym województwa Mazowieckiego. Niespełnienie wymagań formalnych dla uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. W ocenie Prokuratora bez znaczenia pozostaje okoliczność, że uchwałą nr [...] z dnia 24 lutego 2022 r., opublikowaną w wojewódzki dzienniku urzędowym - Rada Powiatu L. zmieniła zaskarżoną uchwałę i wskazała, że w uchwale nr [...] Rady Powiatu w L. z dnia 30 grudnia 2021 r. w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Rady Powiatu w L. - § 5 otrzymuje brzmienie: ,,§ 5. 1. uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego, 2. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia". Ponadto Prokurator wskazał, że w § 1 ust. 2 i § 2 zaskarżonej uchwały Rada określiła maksymalną wysokość diety przysługującej radnym oraz wskazano w jakiej sytuacji dieta ulegnie pomniejszeniu. Jednakże ograniczyła się do wskazania wysokości diety w zależności od "pełnionych funkcji" przez radnych oraz ograniczyła możliwość pomniejszenia diety tylko do sytuacji "nieobecności na sesji, posiedzeniu zarządu lub komisji w danym miesiącu". Natomiast zdaniem Prokuratora zasady ustalania wysokości diety ujętej jako określona miesięcznie kwota, powinny przewidywać możliwość jej pomniejszania w przypadku absencji radnego na posiedzeniach (rady, komisji itp.) oraz w związku z niewykonywaniem przez niego innych obowiązków. Prawidłowa realizacja upoważnienia normotwórczego zawartego w art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym wymaga od rady powiatu stworzenia takich zasad ustalania diety radnego, które przy kształtowaniu wysokości tej diety W sposób ryczałtowy, będą uwzględniać wszystkie pełnione przez niego funkcje i wykonywane obowiązki, a nie tylko te związane z uczestnictwem w posiedzeniach rady gminy, czy komisji rady gminy. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w L. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniosła, że zaskarżona uchwała została 11 stycznia 2022 r. opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej Powiatu L.. Następnie 24 lutego 2022 r. Rada Powiatu w L. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Powiatu w L. z dnia 30 grudnia 2021 r. w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Rady Powiatu w L., która to uchwała została opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej Powiatu L. w dniu 10 marca 2022 r. a później w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z 2022 r. pod poz. 2257. Podjęcie uchwały 24 lutego 2022 r. i jej publikacja w wojewódzkim dzienniku urzędowym, w ocenie Rady powoduje, że uchybienie zarzucane zaskarżonej uchwale zostało naprawione. Odnosząc się do drugiego z postawionych przez Prokuratora zarzutów Rada wskazała, że nie sposób w zaskarżonej uchwale wymienić wszystkich możliwych aktywności radnego, ze względu na ich różnorodność, ciągle powstawanie nowych aktywności oraz ich zmiany w danych miesiącach, w sytuacji gdy np. nic w każdym miesiącu radny będzie zapraszany na spotkanie z mieszkańcami lub nie w każdym miesiącu będzie składał wniosek lub wnioski o interpelacje w sprawach mieszkańców Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis art. 147 p.p.s.a. stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Powiatu w L. z 30 grudnia 2021 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Rady Powiatu w L.. Podstawę prawną uchwalonej, a zaskarżonej Uchwały stanowiły przepisy art. 21 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie powiatowym. W ocenie Sądu zasadne jest stanowisko Prokuratora, iż zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Aktem prawa miejscowego jest bowiem taki akt, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Uznaje się również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, stanowi ona akt prawa miejscowego podlegający ogłoszeniu (por. wyroki NSA z dnia: 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2048/17, 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5279/21). Zaskarżona uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety dla radnych, których one dotyczą, są ustalane i wypłacane cyklicznie, w sposób powtarzalny. Unormowania zawarte w Uchwale nie dotyczą więc konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Postanowienia Uchwały mają również charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest osoba konkretnie wskazana ("z imienia i nazwiska"), czy indywidualnie określony krąg takich osób, lecz każda osoba, która pełni funkcję radnego. Innymi słowy, adresaci uchwały zostali określeni przez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. W orzecznictwie ugruntowane jest już stanowisko, które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, że tego rodzaju aktem jest uchwała w sprawie ustalenia diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych jednostki samorządu terytorialnego, w tym uchwała dotycząca radnych gminnych (por. wyroki NSA z 14 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21, 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19, 7 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2794/16). Zaskarżona uchwała nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, wiążącym jedynie określony układ organizacyjny. Radny jako przedstawiciel wspólnoty samorządowej jest członkiem organu stanowiącego gminy. Samo pełnienie funkcji radnego bądź zajmowanie konkretnego stanowiska w radzie nie wiąże się z nawiązaniem stosunku pracy ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa od organów gminy lub gminnej administracji. Wobec powyższego będąca przedmiotem zaskarżenia uchwała, jako akt prawa miejscowego zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w zw. z art. 44 u.s.p., powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w zw. z art. 42 u.s.g. Przepis art. 13 pkt 2 u.o.a.n. stanowi bowiem, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organy powiatu. Zgodnie zaś z art. 2 tej ustawy ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (ust. 1), przy czym odrębna ustawa może wyłączyć obowiązek ogłoszenia aktu normatywnego niezawierającego przepisów powszechnie obowiązujących (ust. 2). Z kolei art. 4 ust. 1 u.o.a.n. stanowi, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała ta nie może wejść w życie. W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że zaskarżona uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Powyższa okoliczność stanowi samoistną przesłankę stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości jako naruszającej w sposób istotny dyspozycję art. 44 u.s.p. oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. W tym miejscu wskazać należy, ze skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest bowiem brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie oraz jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna, albowiem uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego dotyczy wtedy nie tyle określonych jej postanowień, ile całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych. Udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej informacji o wysokości diet przysługujących radnym w powiecie lub nawet opublikowanie w ten sposób samej uchwały określającej wysokość takich diet nie może zastąpić obowiązkowej publikacji takiej uchwały we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym, ani też nie może stanowić o jej wejściu w życie. Rację ma Prokurator, że bez znaczenia dla przeprowadzonej w niniejszej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej była okoliczność, że uchwałą nr [...] z 24 lutego 2022 roku, opublikowaną w wojewódzki dzienniku urzędowym - Rada zmieniła zaskarżoną uchwałę i wskazała, że w uchwale tej § 5 otrzymuje brzmienie: ,,§ 5. 1. uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego, 2. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia". Sąd w składzie orzekającym za swój przyjmuje pogląd zawarty w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku z 28 marca 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 73/19, że obowiązek skierowania aktu normatywnego do ogłoszenia powstaje z momentem wydania (uchwalenia) danego aktu. Ustawa nie przewiduje żadnego wyjątku w tym zakresie - nie ma zatem podstaw do nieopublikowania aktu, który został wydany. Późniejsze czynności organu ukierunkowane na publikację zaskarżonego aktu nie mogą konwalidować zaistniałych nieprawidłowości. Zabieg polegający na zmianie pierwotnej uchwały, poprzez przekazanie jej do publikacji oraz wskazanie daty jej wejścia w życie jest wadliwy. Stanowi to naruszenie zasad bezpieczeństwa prawnego, pewności obrotu prawnego, poszanowania praw oraz ochrony zaufania obywatela do państwa, które wywodzi się z art. 2 Konstytucji RP. Data wejścia w życie aktu prawa miejscowego nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości i dlatego Sąd uznał, że uzasadnione jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Wobec powyższego zdaniem składu orzekającego rozstrzyganie przez Sąd o szczegółowym kształcie poszczególnych uregulowań zawartych w zaskarżonej uchwale, co do których z opisanych wyżej powodów naruszenia art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n - ma zastosowanie skutek stwierdzenia nieważności ex tun nie było konieczne. Szczególnie że Sąd nie ma w przedmiotowej sprawie kompetencji, aby związać organ gminy wytycznymi, co do przyszłych rozwiązań jakie organ ten ewentualnie podejmie w ramach nowej uchwały w tym przedmiocie Jednakże Sąd chciałby zwrócić uwagę, że systemowo dieta radnego została ukształtowana w taki sposób, że nie stanowi ona wynagrodzenia za pracę, albowiem radny pełni funkcję społecznie, a fakt wykonywania mandatu nie skutkuje ani nawiązaniem stosunku pracy z powiatem , ani też nawiązaniem z nią umowy cywilnoprawnej. Dieta ma stanowić ekwiwalent utraconych korzyści (np. pomniejszonego wynagrodzenia za pracę w związku z obecnością na sesji rady gminy), jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego. Nie może więc być także traktowana w kategorii przywileju. Jej celem jest zabezpieczenie prawidłowego i efektywnego wykonywania mandatu radnego. Dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym. Podobnie takiego charakteru pozbawiony jest zwrot poniesionych przez radnego kosztów podróży służbowych. Nie budzi przy tym wątpliwości, że możliwe jest różnicowanie wysokości diet w zależności od funkcji pełnionych przez radnego (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 406/14) Zatem przez dietę, o której mowa w art. 21 ust. 4 u.s.p. należy rozumieć wyrównywanie wydatków i strat spowodowanych pełnieniem wskazanej funkcji, a nie wynagrodzenie z tytułu samego faktu bycia radnym. Prawidłowa realizacja upoważnienia normotwórczego zawartego w art. 21 ust. 4 u.s.p. wymaga od rady powiatu stworzenia takich zasad ustalania diety radnego, które przy kształtowaniu wysokości tej diety w sposób ryczałtowy, będą uwzględniać wszystkie pełnione przez niego funkcje, a nie tylko te związane z uczestnictwem w posiedzeniach rady gminy, czy komisji rady gminy. Obowiązkowy mechanizm potrąceń z tak ustalonej diety musi z kolei przewidywać redukcję kwoty ryczałtu adekwatnie do zmniejszenia aktywności radnego w danym miesiącu. Powinien zatem obejmować zarówno nieobecność w posiedzeniach rady powiatu i posiedzeniach komisji rady powiatu, jak i brak aktywności w pozostałej sferze działalności mandatowej, będącej podstawą przyznania diety. Regulacje te powinny uwzględniać, w zakresie wysokości diety przysługującej radnemu, wszystkie jego obowiązki, nie zaś tylko te, które są związane z udziałem w posiedzeniach rady lub komisji. Radny, realizując swój mandat, podejmuje wiele czynności wykraczających zakresowo poza uczestnictwo w posiedzeniach rady, czy komisji. Mechanizm ustalania wysokości diety nie może zatem opierać się wyłącznie na uczestnictwie w radzie powiatu oraz komisjach. Uzależnienie wysokości diety wyłącznie od obecności lub też nieobecności radnego na sesjach rady, czy posiedzeniach komisji jest niesprawiedliwe i bezpodstawne. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.