VIII SA/Wa 202/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant referent stażysta Dorota Jaworska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi J. L. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego 1) uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. nr [...] z dnia [...] października 2011 r.; 2) stwierdza, że uchylony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Komendant Główny Policji (dalej: "organ odwoławczy") rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji z/s w R. (dalej: "organ I instancji") nr [...] z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie obniżenia J. L. (dalej: "skarżący") dodatku służbowego o kwotę [...] złotych miesięcznie z dniem [...] listopada 2011 r. – utrzymał rozkaz personalny w mocy. Do wydania powyższych rozkazów personalnych doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Rozkazem personalnym z dnia [...] października 2011 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.; dalej: "ustawa o Policji") oraz na podstawie § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.; dalej: "rozporządzenie z 6 grudnia 2001 r.") – z dniem [...] listopada 2011 r. obniżył skarżącemu dodatek służbowy o kwotę [...] złotych miesięcznie. Na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu rozkazu organ I instancji wskazał, że zgodnie z kartą opisu pracy na zajmowanym stanowisku skarżący powinien realizować m.in. następujące zadania: szczegółowe sprawdzanie osób konwojowanych w celu ujawnienia ostrych narzędzi lub innych niebezpiecznych przedmiotów, zachowanie czujności w czasie wykonywania konwoju i przeciwdziałanie wszelkim próbom ucieczki lub samookaleczenia się przez osoby konwojowane, niedopuszczanie do kontaktowania się osób postronnych z osobami konwojowanymi, sporządzanie meldunków informacyjnych w przypadku uzyskania w trakcie wykonywania konwoju informacji dotyczących przestępstw, wykonywanie i ochrona konwojów poczty specjalnej, sprawowanie funkcji dowódcy konwoju (gdy zostanie wyznaczony). Organ I instancji wskazał także, iż skarżący przebywa od dnia [...] kwietnia 2011 r. do chwili obecnej na zwolnieniach lekarskich (łącznie [...] dni), w związku z powyższym nie realizuje opisanych wyżej zadań. Organ podniósł jednocześnie, że zadania te wykonują inni funkcjonariusze Sekcji I Wydziału Konwojowego Komendy Wojewódzkiej Policji z/s w R.. W tej sytuacji organ stwierdził, że otrzymywana przez policjanta kwota dodatku służbowego w żaden sposób nie koresponduje z treścią § 9 ust. 2 rozporządzenia z 6 grudnia 2001 r. Zgodnie z tym przepisem, przyznanie i wysokość dodatku służbowego uzależniona jest od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Reasumując, organ stwierdził, iż w jego ocenie policjant, który od wielu miesięcy nie realizuje absolutnie żadnych zadań i czynności służbowych nie może otrzymywać dodatku służbowego w uprzednio ustalonej kwocie. Wyjaśnił jednocześnie, że decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na interes społeczny, tożsamy w tym przypadku z interesem służby, przejawiający się koniecznością niezwłocznego dostosowania otrzymywanej przez skarżącego kwoty dodatku służbowego do oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych. W złożonym od powyższego rozkazu personalnego odwołaniu, skarżący wniósł o jego "unieważnienie". Zarzucił, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest formą ukarania go za to, że choruje oraz podniósł, iż dotychczas otrzymywana przez niego kwota dodatku służbowego jest wynikiem jego wieloletniej nienagannej służby. Komendant Główny Policji, wskazanym na wstępie rozkazem personalnym z [...] grudnia 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny z [...] października 2011 r. Przytoczył treść przepisów art. 104 ust. 3 ustawy o Policji oraz przepisów § 9 ust. 2 i ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia z 6 grudnia 2001 r. Organ odwoławczy wskazał, że zestawienie tychże przepisów prowadzi do wniosku, że wysokość przyznanego dodatku służbowego jest ściśle związana z faktycznym wykonywaniem przez policjanta obowiązków służbowych. Podniósł, iż dodatek ten nie jest premią za dotychczasową nienaganną służbę, lecz wynagrodzeniem za aktualnie należyte realizowanie wyznaczonych zadań i czynności. Dlatego też długotrwałe niewykonywanie obowiązków służbowych stanowi przesłankę dokonania weryfikacji ustalonej stawki dodatku służbowego. Według organu odwoławczego obowiązujące przepisy prawa pozwalają na taką weryfikację oraz na dostosowanie w wyznaczonych granicach, stawki otrzymywanego przez policjanta dodatku służbowego do realizowanych przez niego obowiązków. Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy, organ odwoławczy podał, że w 2011 r. z uwagi na nieobecność w służbie z powodu choroby (łącznie ponad [...] dni), skarżący w tym czasie nie realizował obowiązków i zadań służbowych. Podczas absencji chorobowej jego obowiązki realizowali inni policjanci. Organ odwoławczy powołał się także na pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym niewywiązywanie się przez policjanta z powierzonych mu zadań i czynności służbowych z powodu częstych absencji chorobowych oraz związana z tym konieczność realizowania tych zadań przez innych funkcjonariuszy, daje podstawy do podjęcia przez organ decyzji o obniżeniu i przyznanego wcześniej dodatku służbowego. Ponadto zauważył, iż w ocenie sądów przepis art. 121 ust. 1 ustawy o Policji nie ogranicza możliwości kształtowania przez organ sytuacji finansowej funkcjonariusza w ramach uznaniowości zakreślonej przepisami prawa w okresie jego choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego. Fakt przebywania na zwolnieniach lekarskich nie stanowi zatem przeszkody do dokonania przez organ oceny, czy zaszły okoliczności określone w § 8 ust. 5 pkt 2 (§ 9 ust. 5) z 6 grudnia 2001 r., uzasadniające obniżenie przyznanego wcześniej dodatku służbowego, z uwagi na dokonaną ocenę wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych oraz realizacji przez niego powierzonych zadań i czynności służbowych. Ponadto zdaniem organu odwoławczego, zasadnym jest wskazanie, że zaskarżona decyzja wywołuje określony skutek prawny od wskazanej w niej daty, a więc na przyszłość. Nie jest więc decyzją obniżającą należny policjantowi dodatek do uposażenia za okres choroby, obniżenie nie dotyczy bowiem okresu sprzed jej wydania i następuje niezależnie od tego, czy policjant kontynuuje przebywanie na zwolnieniu lekarskim, czy też powraca do wykonywania obowiązków służbowych. Na powyższy rozkaz personalny skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której nie zgodził się z wydanym rozstrzygnięciem i wniósł o jego uchylenie oraz przywrócenie mu dodatku z dniem jego obniżenia wraz z należnymi odsetkami. Wskazał, iż swoją służbę pełnił nienagannie, natomiast jego choroby wynikają ze stresu lub wypadków w służbie. Nadto podniósł, iż od dłuższego czasu leczy się [...], a na zwolnienie w 2011 r. poszedł aby "podleczyć" swój stan zdrowia. W jego ocenie został ukarany za ten fakt. Ponadto czuje się pokrzywdzony, bowiem do innych osób także korzystających ze zwolnień lekarskich nie podjęto takich działań. Jednocześnie zauważa, iż w swej decyzji Komendant Główny Policji błędnie powołał się na orzecznictwo sądu, które dotyczy dodatku funkcyjnego, a nie służbowego. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania rozstrzygnięcia – decyzji w sprawie. Sąd administracyjny nie ocenia więc decyzji pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. W myśl z kolei art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżony rozkaz personalny w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z/s w R. wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 104 ust. 3 ustawy o Policji, policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy. Natomiast art. 104 ust. 6 ustawy o Policji zawiera delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do wydania rozporządzenia, w którym określi w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, szczegółowe zasady otrzymywania oraz wysokość dodatków do uposażenia, o których mowa w ust. 1-4, uwzględniając ich rodzaj i charakter, przesłanki przyznawania lub podwyższania na stałe lub na czas określony, warunki obniżania lub cofania oraz stanowiska uprawniające do dodatku funkcyjnego. Na podstawie powyższej delegacji, jak również na podstawie delegacji wynikającej z art. 101 ust. 2 i art. 102 ustawy o Policji, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). Stosownie do treści § 9 ust. 5 rozporządzenia z 6 grudnia 2001 r., w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu. Przepisy § 8 ust. 5-8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6. W niniejszej sprawie kwestią sporną jest to, czy przepisy § 9 ust. 5 i § 8 ust. 5-8 ww. rozporządzenia z 6 grudnia 2001 r. mogą stanowić podstawę do obniżenia dodatku służbowego policjantowi przebywającemu na długotrwałym zwolnieniu lekarskim. Stwierdzić w tym miejscu należy, iż co do zasady istnieje ścisły związek pomiędzy przyznaniem policjantowi dodatku służbowego w określonej wysokości, a sposobem wykonywania przez niego obowiązków i zadań. W ocenie Sądu, szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie rozporządzenia powodujący, że dodatek służbowy może być obniżony dotyczy nienależytego wywiązywania się z obowiązków służbowych, nienależytej realizacji zadań i czynności służbowych, a także zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby, bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w określonej wysokości. Nie obejmuje natomiast sytuacji, gdy przyczyną niewykonywania przez policjanta obowiązków służbowych jest choroba. Zgodnie bowiem z art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. W ocenie Sądu, ze sformułowania "z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość" zawartego w tym przepisie wynika, że dotyczą one zmian prawnych, a nie faktycznych. Oznaczają zatem konieczność uwzględniania w stosunku do policjanta przebywającego na zwolnieniu lekarskim z powodu choroby, czy też przebywającego na urlopie, zwolnionego od zajęć służbowych lub pozostającego bez przydziału służbowego, wprowadzanych w tym okresie nowych regulacji prawnych, w tym płacowych. Z regulacji zawartej w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji wynika natomiast, że pozostawania na zwolnieniu lekarskim nie można oceniać w kategoriach należytego, czy nienależytego wykonywania obowiązków w rozumieniu art. 104 ust. 3 ustawy oraz przepisów § 8 ust. 5-7 rozporządzenia z 6 grudnia 2001 r. Regulacja ta ma bowiem charakter ochronny i, co do zasady, gwarantuje policjantowi zachowanie prawa do uposażenia w dotychczasowej wysokości w okresie, w jakim nie pełni on obowiązków służbowych w związku z zaistnieniem szczególnych okoliczności wymienionych w tym przepisie. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w bogatym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1979/10, wyrok NSA z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 577/11, wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1113/11 - orzeczenia niepublikowane, dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W stanie faktycznym niniejszej sprawy organy, podejmując decyzję o obniżeniu skarżącemu dodatku służbowego, miały na względzie tę okoliczność, iż policjant od wielu tygodni nie realizował zadań i czynności służbowych wynikających z karty opisu jego stanowiska pracy. Jednakże, co jest w sprawie niniejszej bezsporne, skarżący nie wykonywał zadań i czynności służbowych, z powodu przebywania na długotrwałym zwolnieniu lekarskim. Mamy tu więc do czynienia z faktycznym niewykonywaniem obowiązków służbowych, ale jest to sytuacja szczególna objęta regulacją określoną w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji. Organy orzekające w sprawie błędnie zatem przyjęły, że zwolnienie od zajęć służbowych skarżącego z powodu choroby jest okolicznością mającą wpływ na prawo do dodatku służbowego. W ust. 2 art. 121 ustawy o Policji zawarta została wprawdzie delegacja dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, który w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, może w drodze rozporządzenia, ograniczyć w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, uwzględniając rodzaje i wysokość dodatków, których wypłata podlega ograniczeniu w razie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, a także właściwość organów w tych sprawach. Powyższe upoważnienie ma jednak charakter fakultatywny. Minister właściwy do spraw wewnętrznych nie skorzystał zaś do tej pory z tej delegacji ustawowej i nie wydał przepisów wykonawczych, które regulowałyby kwestie obniżania dodatków służbowych tym policjantom, którzy nie wykonują czynności służbowych z przyczyn określonych w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.