VIII SA/Wa 210/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2012 r. sprawy ze skargi H. K., S. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie stacji trafo oddala skargę. Decyzją Nr [...] z [...] listopada 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (PINB, organ I instancji), działając na podstawie art. 42 ust. 1 i 3 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm., zwana dalej Prawa budowlanego z 1974 r.) w związku z art. 103 ust. 2 i art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., zwana dalej Prawo budowlane) oraz art. 104 i ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej Kpa), udzielił [...] S.A. Oddział S. ([...]) pozwolenia na użytkowanie stacji trafo zrealizowanej na działce nr ewidencyjny [...] przy ul. M. [...] w R. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż prowadził postępowanie w sprawie samowoli budowlanej zrealizowanej w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku przez ówczesnego inwestora tj. Miejski Zarząd Dróg i Mostów w R., polegającej na budowie budynku stacji trafo na terenie posesji przy ul. M. [...] w R. Wobec niespełnienia przesłanek z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. (skutkujących nakazem rozbiórki), PINB postanowieniem ostatecznym nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. zobowiązał właściciela obiektu tj. [...] S.A. Rejonowy Zakład Energetyczny, do przedłożenia w terminie do [...] kwietnia 2011 r. inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wraz z oceną stanu technicznego budynku stacji. W dniu [...].04.2011 r. obecny właściciel obiektu – [...] przedłożył inwentaryzację architektoniczno - budowlaną wraz z oceną stanu technicznego budynku oraz pozostałymi załącznikami w sprawie. Analiza przedłożonych dokumentów wskazuje, że budynek stacji trafo został wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami i normami budowlanymi i nadaje się do bezpiecznego użytkowania. PINB wskazał, iż pismem z [...] września 2011 r. [...] wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie budynku stacji. Podjęte w tym zakresie czynności, w tym oględziny obiektu ([...] października 2011 r.) wykazały, że przedstawiona inwentaryzacja i pozytywna ocena stanu technicznego budynku stacji, odpowiada stanowi faktycznemu oraz potwierdziły zdatność budynku do użytku. Stwierdzenie zdatności obiektu do użytku jest podstawą wydania pozwolenia na użytkowanie. Organ I instancji wskazał przy tym na niezasadność zgłoszonych w toku oględzin, argumentów H. i S. małżonków K. (skarżących) dotyczących rozbiórki przedmiotowego obiektu uznał je za niezasadne. W odwołaniu wniesionym na powołane rozstrzygnięcie skarżący wnieśli o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wskazali, iż w pierwszej kolejności organ winien rozpoznać ich wniosek dotyczący legalności budowy stacji trafo, a dopiero później orzekać w zakresie użytkowania w/w obiektu. Wnieśli o usunięcie budynku stacji z granicy z ich działką na odległość zgodną z przepisami budowlanymi i energetycznymi. Podnieśli także uchybienia w oględzinach obiektu oraz okoliczność, iż sporna stacja przyciąga wandali. Decyzją Nr [...] z [...] stycznia 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. (WINB, organ odwoławczy), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W wyniku rozpoznania sprawy WINB stwierdził zasadność podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Wyjaśnił, iż pomimo wydania [...] czerwca 1978 r. przez Architekta Miasta decyzji Nr [...] ustalającej miejsce i warunki jego realizacji, przedmiotowy obiekt wybudowany został bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę w 1978 r. W dacie budowy przedmiotowej samowoli, działka nr [...] według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] z [...] kwietnia 1972 r. położona była w strefie zarezerwowanej pod projektowane parkingi dla zgrupowania przemysłowo - składowego [...]. Obecnie przedmiotowa działka nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. podjętego uchwałą Nr [...] z [...] grudnia 1999 r. (studium) działka ta leżała w strefie zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej. Sporny budynek to obiekt o konstrukcji prefabrykowanej, kryty papą, o wymiarach rzutu około 5.05 m x 5.05 m i wysokości 2,85 - 2,95 m, usytuowany w odległości około 37 cm od istniejącego ogrodzenia z działką skarżących. Zdaniem WINB w sytuacji, gdy obiekt będący samowolą budowlaną powstał w czasie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z1974 r., przy ocenie przesłanki zgodności budowy z przepisami o planowaniu przestrzennym powinno się wziąć pod uwagę zarówno aktualnie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego jak też plan obowiązujący w dacie realizacji inwestycji i wybrać plan, który będzie korzystniejszy dla inwestora. W przypadku braku w/w dokumentacji, zgodność inwestycji z ładem przestrzennym winna być oceniania w świetle zasad planowania przestrzennego, wynikających z założeń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu, decyzji o warunkach zabudowy (jeśli została wydana), czy też charakterystyki zabudowań na terenach przyległych. Aktualnie działka, na której znajduje się przedmiotowa stacja nie jest objęta planem zagospodarowania przestrzennego. Według studium działka ta znajdowała się w strefie zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej. Przedmiotowa stacja trafo stanowi urządzenie techniczne mające na celu zaspokajanie podstawowych potrzeb ludności i z racji swojej funkcji może być usytuowana m.in. na trenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, jako uzupełnienie tejże zabudowy. Fakt wydania, przez właściwe organy, decyzji ustalającej miejsce i warunki realizacji inwestycji, świadczy o braku przeciwwskazań do lokalizacji tego typu inwestycji na omawianym terenie. Organ odwoławczy uznał, iż usytuowanie budynku stacji w odległości ok. 37 cm od istniejącego ogrodzenia działki skarżących nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Nie pozbawia ono skarżących możliwości zabudowy ich działki od strony ulicy M. Ponadto nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa, konstrukcji, pożarowego ani sanitarnego, bowiem stan techniczny budynku oceniany jest jako dobry. Powyższe ustalenia wskazują, iż nie spełnione zostały wynikające z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. przesłanki warunkujące orzeczenie rozbiórki spornej stacji. W niniejszej sytuacji brak także podstaw do wydania decyzji w przedmiocie nakazania zmian lub przeróbek w obiekcie, które doprowadziłyby przedmiotową stację do stanu zgodnego z prawem. W stosunku do obiektu, który pomimo wybudowania go bez pozwolenia, spełnia wymogi techniczne przewidziane prawem, jeśli nie zachodzą przesłanki z art. 37 w/w ustawy, niecelowe jest wydawanie decyzji nakazującej wykonanie robót w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem w oparciu o art. 40 w/w ustawy. Powyższe stwierdzenia obligowały organ do zakończenia postępowania poprzez wydanie w trybie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i tym samym PINB orzekł o pozwoleniu na użytkowanie spornego obiektu. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący oświadczyli, iż przedmiotowy budynek stacji trafo pobudowany na działce o nr ewidencyjnym [...], usytuowany w odległości zaledwie 37 cm od ogrodzenia istniejącego na ich działce nr ewidencyjnym [...] nie miał i nie ma umocowania prawnego. Wnioskują zatem o jego rozbiórkę, ewentualnie budowę w odległości minimum 3 metry od granicy ich działki. Uznali, iż organy obu instancji nieprawidłowo zastosowały art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. uznając, iż nie spełnione zostały warunki do nakazania rozbiórki w/w obiektu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga fakt, iż powstanie samowoli budowlanej przed dniem 1 stycznia 1995 r. spowodowało, że zgodnie z przepisem art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zastosowanie w niniejszej sprawie winny mieć przepisy ustawy Prawo budowlane 1974 r. Na gruncie wskazanej regulacji legalizacja samowoli budowlanej była dopuszczalna, o ile nie zachodziły przesłanki z art. 37 tej ustawy. Oznacza to, że przed przystąpieniem do legalizacji obiektu organy nadzoru budowlanego zobowiązane są jednoznacznie wykluczyć istnienie przesłanek do przymusowej rozbiórki wymienionych art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Przepisy powołanej ustawy nie przewidywały bezwzględnego stosowania przymusowej rozbiórki lecz pozwalały na legalizację samowolnie wzniesionych obiektów, o ile nie zachodziły przesłanki przewidziane w art. 37 ww. ustawy. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane 1974 r., obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1. znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2. powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż orzekające w sprawie organy obu instancji zasadnie ustaliły, iż spełnione zostały ustawowe przesłanki udzielenia zgody na użytkowanie obiektu stacji trafo. Jak wyżej wskazano istotnym dla rozpoznania sprawy było ustalenie, iż sporna inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Kwestią sporną w tym względzie stanowiło określenie wedle jakich przepisów przesłanka ta winna być oceniana. Zgodnie z ugruntowanym w tym zakresie stanowiskiem orzecznictwa ocena taka dokonywana jest według stanu prawnego aktualnego w chwili decydowania o rozbiórce, a nie w chwili wybudowania obiektu budowlanego (por. wyroki NSA: z 8 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1318/06, z 24 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 205/06, z 6 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1454/06 lub wyrok WSA: w Gdańsku z 3 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 109/08, w Gliwicach z 7 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 316/06). Sporny budynek znajduje się na terenie, na którym aktualnie nie obowiązuje plan miejscowy, natomiast wedle ustaleń studium działka ta znajdowała się w strefie zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej. Tym samym dokonana przez organy ocena inwestycji wedle ustaleń studium z 1999 r. jest prawidłowa. Zasadne jest także ustalenie, iż przedmiotowy budynek nie stanowi zagrożenia dla życia ludzi lub mienia, czy też niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Formą legalizacji w sytuacji, gdy obiekt spełnia wszystkie wymogi prawa budowlanego jest pozwolenie na jego użytkowanie, które jest jednocześnie stwierdzeniem zdatności obiektu (stacji trafo) do użytkowania. Przez zdatność do użytku należy również rozumieć takie zrealizowanie obiektu (stacji trafo), że nie narusza on uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym właściciela działki sąsiedniej. Jeżeli nie zachodziły przesłanki do nakazania rozbiórki stacji trafo, organ administracji państwowej powinien usankcjonować popełnienie naruszenia prawa polegające na wybudowaniu stacji trafo bez pozwolenia na budowę, przyjmując zawiadomienie o oddaniu obiektu do użytku. Ponadto w celu wyjaśnienia kwestii technicznych dla prawidłowego zakwalifikowania stanu faktycznego pod względem prawnym, nałożono na inwestora obowiązek złożenia w zakreślonym terminie dokumentacji inwentaryzacyjno - projektowej stacji trafo. Z przedstawionej dokumentacji przedmiotowego budynku zawierającej ocenę w zakresie zgodności wykonanych robót z przepisami wynikało, iż budynek wzniesiony został zgodnie z projektem technicznym oraz zasadami sztuki budowlanej, przy zachowaniu wszystkich reżimów technologicznych przewidzianych przez instrukcje wykonawcze i warunki techniczne odbioru robót. Budynek nie stanowi zagrożenia dla zdrowia i życia użytkowników oraz nie stwarza zagrożenia zewnętrznego. W stanie faktycznym sprawy, organ dysponował dokumentami w postaci ocen stanu technicznego stacji trafo, które to dokumenty zostały opracowane przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Jednocześnie, z drugiej strony skarżący kwestionowali ustalenia tych dokumentów wyjaśniając, że inwestycja negatywnie odziaływuje na jej działkę, czyli na nieruchomość sąsiednią. Ustosunkowując się do tej kwestii wyjaśnić należy, że skarżący w tym zakresie kwestionują ustalenia ocen technicznych. Tym niemniej, złożona w toku postępowania administracyjnego inwentaryzacja budynku została opracowana przez osobę legitymująca się stosownymi uprawnieniami budowlanymi. Dokumenty te zawierają wszystkie niezbędne informacje. Skoro w toku postępowania administracyjnego nie został opracowany, w szczególności na zlecenie strony skarżącej raport – opinia, która uwzględniając przepisy prawa, inaczej określałaby zakres negatywnego oddziaływania inwestycji na sąsiednią działkę, to za wiążącą uznać należy tę ocenę, która w toku sprawy administracyjnej została opracowana i stanowiła podstawę rozstrzygnięcia. O ile bowiem w toku postępowania administracyjnego strona nie zgadza się z oceną techniczną, może skorzystać z możliwości zlecenia kontraportu we własnym zakresie i przedłożenia jego, jako dowodu w sprawie (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2007 r., IV SA/Wa 2383/06, Lex Nr 316627). Podkreślić należy przedłożoną w toku postępowania administracyjnego inwentaryzację budynku stacji transformatorowej opracowaną przez M. N. (posiadającego uprawnienia budowlane), z której wynika ocena stanu technicznego budynku oraz wpływ inwestycji na sąsiednie obiekty. Wobec stwierdzenia braku podstaw do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, co w niniejszej sprawie zostało ustalone, organy nadzoru budowlanego miały obowiązek usankcjonować popełnienie naruszenia prawa polegające na wybudowaniu obiektu bez pozwolenia na budowę. Formą legalizacji w sytuacji, gdy obiekt spełnia wszystkie wymogi prawa budowlanego jest pozwolenie na jego użytkowanie, które jest jednocześnie stwierdzeniem zdatności obiektu do użytkowania wykonanego obiektu. Przez zdatność do użytku należy również rozumieć takie zrealizowanie obiektu, które nie narusza on uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym właściciela działki sąsiedniej. Powyższe powinności organy wykonały. Skoro organ w sposób niewątpliwy stwierdził, że obiekt jest zdatny do użytkowania, to nie miał podstaw prawnych do odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie. W świetle zatem materiału jakim dysponował organ, brak było jakiejkolwiek podstawy prawnej do odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie i zobowiązania uczestnika [...] S.A. do likwidacji stacji trafo. W ocenie Sądu postępowanie legalizacyjne przeprowadzone zostało prawidłowo, analizując przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że organy administracyjne prawidłowo oceniły przesłanki wynikające z art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Naruszenie terminów załatwiania spraw, określonych w art. 35 i 36 K.p.a., nie przesądza o wadliwości rozstrzygnięcia. W trakcie przewlekłego postępowania strona może złożyć zażalenie na bezczynność organu do organu wyższej instancji, a następnie skargę na bezczynność do sądu administracyjnego. W postępowaniu administracyjnym czy sądowoadministracyjnym nie jest dopuszczalne zawarcie ugody jak wskazują w skardze skarżący. Konkludując rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.