VIII SA/Wa 210/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda, Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi K. F. [...] na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych oddala skargę. Decyzją z dnia [...]września 2015 r., znak: [...], Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: Prezes Zarządu PFRON, organ I instancji), działając na podstawie art. 21 § 3 i art. 207 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r. poz. 749 ze zm., zwana dalej: O.p.) oraz art. 21 ust. 1, ust. 2, i art. 49 ust. 1, ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721, ze zm., zwana dalej: "ustawą o rehabilitacji"), określił K. F., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą PPHU [...] (dalej: skarżący, strona), wysokość zobowiązań z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: PFRON, Fundusz) za okres od czerwca 2010 r. do listopada 2010 r. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, skarżący, prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą PPHU [...], nie złożył deklaracji miesięcznych w terminie określonym w art. 49 ust. 2 ustawa o rehabilitacji oraz nie dokonała wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej "Fundusz" lub "PFRON"). W związku z powyższym, postanowieniem z dnia [...]lutego 2015 r. Prezes Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych wszczął postępowanie mające na celu określenie wysokości zobowiązań z tytułu wpłat na PFRON za okres od czerwca 2010 r. do listopada 2010 r. Następnie pismem z dnia [...] lutego 2015 r. wezwał Skarżącego do przedstawienia dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Skarżący nie przesłał wymaganych dokumentów. Prezes Zarządu PFRON wystąpił z prośbą do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Departamentu Realizacji Dochodów w Warszawie o przesłanie szczegółowych danych dotyczących stanu zatrudnienia w firmie skarżącego w okresie 2009/12 - 2012/09. W odpowiedzi na prośbę PFRON wpłynęło pismo, w którym poinformowano, że firma skarżącego wykazała w dokumentach rozliczeniowych ZUS RCA dane dotyczące osób zgłoszonych do ubezpieczenia społecznego m. in w okresie od czerwca 2010 r. do listopada 2010 r. Decyzją z dnia [...]września 2015 r. Prezes Zarządu PFRON określił Skarżącemu wysokość zobowiązania z tytułu wpłat na PFRON za okres od czerwca 2010 r. do listopada 2010 r. W uzasadnieniu Prezes wyjaśnił, że zgodnie z uprawnieniami wynikającymi z art. 49c ustawy o rehabilitacji, skorzystał z danych zgromadzonych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w zakresie składanych deklaracji ZUS przez Skarżącego. Na podstawie powyższych danych ustalił, że w okresie od czerwca do listopada 2010 r. Skarżący, jako pracodawca, był zobligowany do złożenia deklaracji za powyższy okres i dokonania obowiązkowych wpłat na PFRON na podstawie art. 21 ustawy o rehabilitacji. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie, bądź uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 120, art. 121, art. 122, art. 180, art. 187 § 1, art. 191 O.p. w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, poprzez niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i niewyjaśnienie okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, polegające na błędnym uznaniu, iż skarżący obowiązany był do dokonywania miesięcznych wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w wysokości kwoty stanowiącej iloczyn 40,65% przeciętnego wynagrodzenia i liczby pracowników odpowiadającej różnicy między zatrudnieniem zapewniającym osiągnięcie wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych w wysokości 6% a rzeczywistym zatrudnieniem osób niepełnosprawnych; - art. 180, art. 181 § 1, art. 122, art. 123, art. 187 § 1, art. 188, art. 191 O.p., poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy, tj. zaniechanie rozpatrzenia wnoszonych w sprawie przez skarżącego wniosków dowodowych, co skutkowało dokonaniem nieprawidłowej analizy zgromadzonego materiału dowodowego w postępowaniu, - art. 180, art. 181 § 1, art. 122, art. 187 § 1, art. 191 O.p., poprzez niedopełnienie obowiązku zebrania materiału dowodowego oraz wyczerpującego rozpatrzenia tego materiału, bowiem Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych wybiórczo i dowolnie ocenił dowody na których się oparł, wydając niniejszą decyzję; - art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż skarżący winny był dokonywać miesięcznych wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w wysokości kwoty stanowiącej iloczyn 40,65% przeciętnego wynagrodzenia i liczby pracowników odpowiadającej różnicy między zatrudnieniem zapewniającym osiągnięcie wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych w wysokości 6% a rzeczywistym zatrudnieniem osób niepełnosprawnych. Decyzją z [...]grudnia 2015 r., znak: [...], Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej: Minister, organ II instancji, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 O.p. w związku z art. 49 ust. 1 i ust. 4 oraz z art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji szczegółowo odniósł się do zarzutów strony, uznając je za niezasadne. Minister zauważył, że organ I instancji ustalił w sposób prawidłowy i nie budzący wątpliwości na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności danych przedstawionych przez ZUS, iż skarżący w okresie objętym postępowaniem zatrudniał 25 i więcej pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy. Dokument w postaci zestawienia przekazany przez ZUS przy piśmie z [...] marca 2015 r. został sporządzony przez właściwy organ w zakresie jego kompetencji na podstawie dokumentów - deklaracji ZUS RCA. Zdaniem organu odwoławczego, brak jest podstaw do odmawiania mu walorów rzetelności czy prawidłowości. Jednocześnie skarżący w toku postępowania pomimo wielokrotnych wezwań organu I instancji nie przedstawił żadnych dowodów przeciwnych, to jest takich, na podstawie których można byłoby stwierdzić, że skarżący we wskazanym okresie nie był zobowiązany do dokonywania obowiązkowych wpłat na PFRON. Wskazał, że skarżący także w postępowaniu odwoławczym, pomimo wezwania pismem z [...] listopada 2015 r. nie przedstawił dokumentów potwierdzających zatrudnienie pracowników niepełnosprawnych w okresie objętym postępowaniem. Minister zgodził się z Prezesem Zarządu PFRON, iż przeprowadzanie dowodu z przesłuchania skarżącego czy przesłuchania świadków jest bezcelowe w sytuacji, gdy wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia, w tym okoliczności powoływane przez skarżącego we wnioskach dowodowych powinny i mogą być dowiedzione przede wszystkim dowodami w postaci dokumentów takimi jak: deklaracje, umowy o pracę, orzeczenia o niepełnosprawności pracowników itp. W związku z tym, że skarżący takowych dowodów nie dostarczył, nie można zarzucać organowi I instancji, iż wydając decyzje oparł się jedynie na tych dokumentach, które sam zgromadził a więc m.in. na danych dostarczonych przez ZUS. Podniósł, że organ przeanalizował i wziął pod uwagę przy wydawaniu decyzji wszelkie dokumenty zgromadzone w sprawie, w tym także dokumenty dostarczone przez stronę a dotyczące M. R.. Dokumenty te nie mają jednak wpływu na rozstrzygnięcie bowiem ww. pracownik był zatrudniony przez stronę w 2012 r. a więc w okresie nieobjętym postępowaniem. W skardze złożonej na powyższą decyzję Ministra skarżący wniósł o uchylenie w zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 120, art. 121, art. 122, art. 180, art. 187 § 1, art. 191 Op w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, poprzez niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i niewyjaśnienie okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, polegające na błędnym uznaniu, iż skarżący obowiązany był do dokonywania miesięcznych wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w wysokości kwoty stanowiącej iloczyn 40,65% przeciętnego wynagrodzenia i liczby pracowników odpowiadającej różnicy między zatrudnieniem zapewniającym osiągnięcie wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych w wysokości 6% a rzeczywistym zatrudnieniem osób niepełnosprawnych; - art. 180, art. 181 § 1, art. 122, art. 123, art. 187 § 1, art. 188, art. 191 Op, poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy, tj. zaniechanie rozpatrzenia wnoszonych w sprawie przez skarżącego wniosków dowodowych, co skutkowało dokonaniem nieprawidłowej analizy zgromadzonego materiału dowodowego w postępowaniu; - art. 180, art. 181 § 1, art. 122, art. 187 § 1, art. 191 Op, poprzez niedopełnienie obowiązku zebrania materiału dowodowego oraz wyczerpującego rozpatrzenia tego materiału, bowiem Organa wybiórczo i dowolnie oceniły dowody na których się oparły, wydając niniejszą decyzję; - art. 70 § 1 Op poprzez jego niezastosowanie, pomimo upływu terminu przedawnienia zobowiązania z tytułu wpłat na PFRON skutkującego bezprzedmiotowością prowadzonego postępowania w sprawie, a w konsekwencji obowiązkiem umorzenia tegoż postępowania; - art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż skarżący winny był dokonywać miesięcznych wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w wysokości kwoty stanowiącej iloczyn 40,65% przeciętnego wynagrodzenia i liczby pracowników odpowiadającej różnicy między zatrudnieniem zapewniającym osiągnięcie wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych w wysokości 6% a rzeczywistym zatrudnieniem osób niepełnosprawnych. W odpowiedzi na skargę Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Skarga koncentruje się zasadniczo na dwóch kwestiach: zarzutach dotyczących wadliwych ustaleń faktycznych prowadzących do niewłaściwego w ocenie skarżącego zastosowania art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji oraz zarzutu przedawnienia. Dlatego też przed oceną tych zarzutów należy określić ramy materialnoprawne sprawy. Art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji stanowi, że pracodawca zatrudniający co najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy jest obowiązany, z zastrzeżeniem ust. 2-5 i art. 22, dokonywać miesięcznych wpłat na Fundusz w wysokości w wysokości kwoty stanowiącej iloczyn 40,65 % przeciętnego wynagrodzenia i liczby pracowników odpowiadającej różnicy między zatrudnieniem zapewniającym osiągnięcie wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych w wysokości 6 % a rzeczywistym zatrudnieniem osób niepełnosprawnych. Zgodnie z art. 21 ust. 2 tej ustawy z wpłat zwolnienie są pracodawcy, u których wskaźnik zatrudnienia wynosi co najmniej 6%. Z wpłat, o których mowa w ust. 1, zwolnieni są pracodawcy prowadzący zakłady pracy będące w likwidacji albo co do których ogłoszono upadłość (art. 21 ust. 2). Wskaźnik zatrudnienia, o którym mowa w ust. 2, może zostać obniżony w razie zatrudnienia osób niepełnosprawnych ze schorzeniami szczególnie utrudniającymi wykonywanie pracy. Art. 21 ust. 5 określa, jakie osoby nie są wliczane do wyliczania wskaźnika zatrudnienia. Zgodnie z art. 21 ust. 2 g i art. 49 ust. 1 i ust. 2 ustawy o rehabilitacji do wpłat, o których mowa w art. 21 ust. 1, art. 23, art. 31 ust. 3 i art. 33 ust. 4a, 7 i 7a, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zmianami, dalej: O.p. lub Ordynacja podatkowa). Pracodawcy dokonują wpłat w terminie do 20 dnia następnego miesiąca po miesiącu, w którym zaistniały okoliczności powodujące powstanie obowiązku wpłat, składając równocześnie Zarządowi Funduszu deklaracje miesięczne i roczne poprzez teletransmisje danych w formie dokumentu elektronicznego według wzoru ustalonego, w drodze rozporządzenia, przez ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu przedawnienia. Zarzut ten jest bezpodstawny. Jak wyżej wskazano, do przedmiotowych wpłat stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. Ustawa ta w art. 70 § 1 w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie stanowiła, że zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Ponieważ zobowiązania skarżącego powstawały w 2010 r. i stawały się wymagalne w okresie od 20 lipca 2010 r. do 20 grudnia 2010 r., ich przedawnienie nastąpiłoby z końcem 2015 r. Jednak do tego czasu została wydana (i wysłana pocztą) decyzja organu odwoławczego. Bez znaczenia dla kwestii przedawnienia jest w tej sytuacji fakt doręczenia decyzji pełnomocnikowi skarżącego już w 2016 roku. Należy w tym zakresie przywołać treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2007 r. sygn. akt I FPS 5/07, w której Sąd stwierdził, że "W stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2003 r. pojęcie wydania decyzji określone w art. 118 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926, ze zm.) nie oznaczało jej doręczenia". Wyrazem sporządzenia decyzji jest m.in. jej podpisanie przez osobę upoważnioną i opatrzenie datą wydania (art. 210 § 1 pkt 2 i 8). Potwierdza to brzmienie art. 212 O.p. Wynika z niego jednoznacznie odmienność instytucji wydania i doręczenia decyzji, a także sekwencja tych czynności, z których pierwszą jest wydanie poprzedzające doręczenie. Podkreślono również, że przy redagowaniu aktu normatywnego obowiązuje zasada, że do oznaczania jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami. Okoliczność, że zarówno w przepisach procesowych, jak i w materialnoprawnych zawartych w O.p. jest mowa o wydaniu, ale i o doręczeniu decyzji, potwierdza (przy założeniu racjonalności ustawodawcy), że pojęcia te mają odmienne znaczenia i pełnią różne funkcje. Mimo, że uchwała ta została wydana na tle przepisu art. 118 O.p., który w tej sprawie nie ma zastosowania, to jednak jej treść jednoznacznie wskazuje na znaczenie w Ordynacji podatkowej pojęć: doręczenie decyzji i wydanie decyzji. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie jest wprawdzie związany formalnie ta uchwałą., zważywszy jednak na jej znaczenie dla stosowania prawa, wynikające z autorytetu składu siedmiu sędziów Sąd w pełni akceptuje stanowisko zaprezentowanej w tej uchwale. Należy zresztą podkreślić, że stanowisko to jest aktualnie konsekwentnie prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo można wskazać na wyroki tego Sądu z dnia: 23 lutego 2011 r., sygn. akt I FSK 292/10; 4 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK 1675/10, z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II FSK 1122/11, z 20 sierpnia 2013 r., sygn. akt II FSK 2436/11, z 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt I FSK 212/15, z 9 września 2016 r., sygn. akt I FSK 330/15, z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. akt I GSK 569/14 - dostępne w bazie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skargi należy wskazać, że jak wynika z treści przedstawionego przepisu art. 21 ustawy o rehabilitacji, do organu należy przede wszystkim ustalenie stanu zatrudnienia wynoszącego co najmniej 25 osób. Organ pierwszej instancji i organ odwoławczy prawidłowo ustaliły te dane w oparciu o dokumentu z ZUS, które są w tej mierze najbardziej miarodajne, oparte na informacjach (deklaracjach) składanych przez samego skarżącego jako pracodawcę. W interesie skarżącego leżało podważenie danych wynikających z informacji z ZUS lub wykazanie istnienia okoliczności wymienionych w art. 21 ust. 2, ust. 3, ust. 4 i ust. 5 ustawy o rehabilitacji, gdyż wykazanie tych okoliczności mogłoby doprowadzić do zmniejszenia przedmiotowych wpłat, a nawet do zwolnienia z ich dokonywania. To skarżący jako pracodawca powinien dysponować informacjami o istnieniu takich przesłanek, jeśli rzeczywiście istniały. Skarżący w istocie nawet takich okoliczności nie wskazywał, poza okolicznościami dotyczącymi jednego pracownika istniejącymi w 2012 r., a więc w okresie nie mającymi znaczenia w niniejszej sprawie. Skarżący domagał się od organu m.in. uzyskania z ZUS informacji szczegółowych pracownikach skarżącego, w tym o okresie ich zatrudnienia, szczegółach umów z pracownikami, stanie zdrowia pracowników, ich stopniu niepełnosprawności. Przecież informacje takie w oczywisty sposób powinny być w posiadaniu pracodawcy, a nie ZUS. Takie wnioski dowodowe uprawdopodobniają przypuszczenie, że miały one na celu jedynie przedłużeni postępowania w celu doprowadzenia do przedawnienia. W tej sytuacji w ocenie Sądu organy zebrały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący, wykorzystując możliwości jego uzyskania z dostępnych organowi źródeł. Ocena tego materiału dowodowego była wyczerpująca, logiczna, zgodna z zasadami doświadczenia życiowego. Zasadnie też nie uwzględniły wniosków dowodowych skarżącego, które nie miały w ocenie Sądu na celu wyjaśnienia sprawy. Należy przy tym zauważyć, że skarżący konsekwentnie, nawet w skardze do Sadu nie próbuje nawet wskazywać, jaki mogły mieć wpływ zarzucane uchybienia proceduralne na wynik sprawy. Nie wskazują, jakie istotne dla sprawy ustalenia faktyczne są niezgodne z rzeczywistością. Reasumując, należy uznać że wszelkie podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 120, art. 121, art. 122, art. 123, art. 180, art. 187 § 1, art. 188, art. 191 Ordynacji podatkowej są oczywiście bezpodstawne. Bezpodstawny jest też zarzut naruszenia art. 21 ust.1 ustawy o rehabilitacji, gdyż organy w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny wyliczyły zobowiązanie skarżącego w oparciu o prawidłowo zinterpretowane przepisy art. 21 ustawy o rehabilitacji. Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, nie dopatrzył się też innych naruszeń prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, ani też naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie stwierdził też naruszeń prawa dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, ani okoliczności powodujących stwierdzenie nieważności objętych kontrola decyzji. Bezpodstawny jest tez zarzut naruszenia art. 21 ust.1 ustawy o rehabilitacji, gdyż organy w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny wyliczyły zobowiązanie skarżącego w oparciu o prawidłowo zinterpretowane przepisy art. 21 ustawy o rehabilitacji.