VIII SA/Wa 216/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu sprawy ze sprzeciwu T. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 roku nr [...] w przedmiocie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości przy budynku stodoły i spichlerza oddala sprzeciw. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2020 r. Wojewódzki [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14.06.1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania T. W. (dalej: "skarżąca") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (dalej: "PINB") Nr [...] z [...] czerwca 2019 r., nakazującej M. Ż. usunięcie, w terminie do 31 października 2020 r. stwierdzonych nieprawidłowości przy budynku stodoły i spichlerza zlokalizowanych na działce położonej w miejscowości J. N. [...] gm. I. poprzez: - w budynku stodoły - uzupełnić ubytki tynku w podmurówce, uszczelnić występujące drobne nieszczelności pokrycia eternitu, uzupełnić ubytki w ścianach wrót wejściowych. - w budynku spichlerza - wymienić częściowo skorodowane elementy przyciesi oraz słupów konstrukcyjnych, jak również wymienić usztywnienie konstrukcji w połaci zastrzałów, wymienić płatew dachową z zastosowaniem drewna sosnowego o wymiarach 8,0 cm X 12 cm, uzupełnić ubytki desek w ścianach wrót wjazdowych, dokonać częściowej naprawy i uzupełnień obróbek blacharskich - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że [...] stycznia 2019 r. do PINB wpłynął wniosek skarżącej z [...] stycznia 2019 r. "o podjęcie skutecznego działania w sprawie złego stanu technicznego budynków: spichlerza i stodoły znajdujących się na działce sąsiedniej, stanowiącej własność M. i K. Ż.". Wobec powyższego organ powiatowy przeprowadził 1 lutego 2019 r. czynności kontrolne, w trakcie których ustalono, że na działce położonej w miejscowości J. N. [...] gm. I. w głębi nieruchomości znajduje się budynek stodoły o wymiarach ok 8,0 m X 17,2 m, konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym pokrytym eternitem falistym. Do stodoły przylega spichlerz o wymiarach 5,5 m x 6,0 m, również konstrukcji drewnianej z dachem jednospadowym pokrytym eternitem falistym. Stodoła krótszą ścianą, a spichlerz dłuższą ścianą usytuowane są przy granicy z działką należącą do skarżącej. Stan zachowania budynku stodoły i spichlerza jest następujący: zużycie elementów drewnianych, lekka korozja biologiczna. Deski w przyziemiu obiektów potwierdzają w przybliżeniu okres posadowienia obiektów. Obiekty użytkowane są zgodnie z przeznaczeniem (cele gospodarcze). Odległość szczytowej ściany stodoły należącej do M. Ż. a ścianą szczytową stodoły należącej do T. W. wynosi ok. 2,5 m. PINB w R. postanowieniem Nr [...], nakazał M. Ż. wykonanie, w terminie do [...] czerwca 2019 r., oceny technicznej budynków stodoły i spichlerza usytuowanych na działce położonej w miejscowości J. N. [...] gm. I.. [...]WINB po zapoznaniu się z zażaleniem T. W. na w/w rozstrzygnięcie organu powiatowego, postanowieniem Nr [...] z [...] kwietnia 2019r. umorzył postępowanie zażaleniowe. [...] czerwca 2019 r. do organu powiatowego została złożona opinia techniczna budynków stodoły i spichlerza wraz z oceną ich przydatności do użytkowania. Autor opinii technicznej wskazuje, że elementy konstrukcyjne w obu budynkach są w dobrym stanie technicznym, nie stwierdzono widocznych pęknięć ani odchyleń od pionu. Nie stwierdzono przemieszczeń i odkształceń mających wpływ na konstrukcję oraz ich przydatność do użytkowania. Budynki nie stwarzają zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi. Stan techniczny pozwala na ich dalsze użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem pod warunkiem wykonania określonych robót budowlanych. W budynku stodoły należy uzupełnić ubytki tynku w podmurówce, uszczelnić występujące drobne nieszczelności pokrycia eternitu, uzupełnić ubytki w ścianach wrót wejściowych. W budynku spichlerza należy wymienić częściowo skorodowane elementy przyciesi oraz słupów konstrukcyjnych, jak również wymienić usztywnienie konstrukcji w połaci zastrzałów, wymienić płatew dachową z zastosowaniem drewna sosnowego o wymiarach 8,0 cm x 12 cm, uzupełnić ubytki desek w ścianach wrót wjazdowych, dokonać częściowej naprawy i uzupełnień obróbek blacharskich. Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nakazano M. Ż. usunięcie, w terminie do dnia [...] października 2020 r. stwierdzonych nieprawidłowości poprzez: budynek stodoły - uzupełnić ubytki tynku w podmurówce, uszczelnić występujące drobne nieszczelności pokrycia eternitu, uzupełnić ubytki w ścianach wrót wejściowych. Budynek spichlerza - wymienić częściowo skorodowane elementy przyciesi oraz słupów konstrukcyjnych jak również wymienić usztywnienie konstrukcji w połaci zastrzałów, wymienić płatew dachową z zastosowaniem drewna sosnowego o wym. 8.00 x 12.00 cm (szerokość/wysokość), uzupełnić ubytki desek w ścianach wrót wjazdowych, dokonać częściowej naprawy i uzupełnień obróbek blacharskich. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia w ustawowym terminie złożyła T. W.. W wyniku postępowania odwoławczego [...]WINB decyzją z [...] lutego 2020 r., uchylił w/w rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym wskazano, że zastosowany tryb postępowania wskazany w art. 66 Prawa budowlanego był właściwy, gdyż przedmiotowy obiekt jest w nieodpowiednim stanie technicznym. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że decyzje podejmowane na podstawie art 66 ust 1 ustawy mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w art 66 ust. 1 pkt 1-3 ustawy organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Z opinii technicznej budynków stodoły i spichlerza wraz z oceną ich przydatności do użytkowania wynika, że stan techniczny budynków (stodoły i spichlerza) pozwala na ich dalsze użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem pod warunkiem wykonania określonych robót budowlanych. W budynku stodoły należy uzupełnić ubytki tynku w podmurówce, uszczelnić występujące drobne nieszczelności pokrycia eternitu, uzupełnić ubytki w ścianach wrót wejściowych. W budynku spichlerza należy wymienić częściowo skorodowane elementy przyciesi oraz słupów konstrukcyjnych, jak również wymienić usztywnienie konstrukcji w połaci zastrzałów, wymienić płatew dachową z zastosowaniem drewna sosnowego o wymiarach 8,0 cm X 12 cm, uzupełnić ubytki desek w ścianach wrót wjazdowych, dokonać częściowej naprawy i uzupełnień obróbek blacharskich. Wskazano dalej, że PINB w R. wydał jedną zaskarżoną decyzję Nr [...] w stosunku do dwóch obiektów budowlanych tj. budynku stodoły i budynku spichlerza usytuowanych na działce położonej w miejscowości J. N. [...] gm. I. naruszając tym samym art. 62 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z w/w przepisem w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Zgodnie z art. 62 Kpa rozpatrzenie kilku spraw w jednym postępowaniu możliwe jest tylko przy łącznym spełnieniu trzech przesłanek: 1. identyczność stanu faktycznego spraw (ten sam stan faktyczny), 2. identyczność podstawy prawnej (taka sama podstawa prawna), 3. właściwość jednego organu administracji publicznej (miejscowa i rzeczowa). Oznacza to, iż musi zostać zachowana tożsamość łączonych spraw pod względem przedmiotowym, na którą składa się treść żądania uprawnienia lub treść obowiązku, podstawa prawna i stan faktyczny. Należy zwrócić uwagę, iż w wypadku współuczestnictwa formalnego (art. 62 Kpa) postępowanie, w którym łącznie rozpoznawanych jest kilka spraw, kończy się wydaniem w każdej sprawie odrębnych rozstrzygnięć. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji wydał - z naruszeniem art. 62 Kpa - jedno orzeczenie rozstrzygające o sytuacji prawnej budynku stodoły i budynku spichlerza usytuowanych na działce położonej w miejscowości J. N. [...] gm. I.. Tym sposobem organ powiatowy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, gdyż mając na względzie, iż w niniejszej sprawie istnieją dwa przedmioty, organ powinien zająć odrębne stanowiska w w/w sprawach. Organ odwoławczy podkreślił, że nie może w ramach postępowania odwoławczego wydać odrębnych rozstrzygnięć w w/w zakresie, gdyż naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności. Sprzeciw na tę decyzję złożyła T. W.. Zdaniem skarżącej usytuowanie przedmiotowych budynków w odległości 2 metrów od jej zabudowań gospodarczych stanowi dla nich zagrożenie pożarowe, co winno skutkować nakazem częściowej rozbiórki tych obiektów, tak aby budynki te od granicy działki dzieliła odległość 6 metrów. W związku z powyższym wnosiła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na sprzeciw organ wnosił o jego oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowo-administracyjnej w badanej sprawie jest decyzja organu II instancji wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. W związku z tym wyjaśnić należy, że z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), zwana dalej: ustawą nowelizującą, która wprowadziła zmiany między innymi do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej : p.p.s.a., po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". Stosownie do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego jest nowym środkiem prawnym, który strony mogą wnosić do sądu administracyjnego począwszy od 1 czerwca 2017 r. Z uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej wynika ,że instytucja sprzeciwu będzie służyła skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji, która w obowiązującym systemie powinna być wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, została wydana prawidłowo i oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola dokonywana przez sąd w ramach tego środka będzie miała charakter formalny (zob. uzasadnienie projektu ustawy z 7 kwietnia 2017 r., druk sejmowy nr 1183, dostępny na stronie http://www.sejm.gov.pl). To założenie ustawodawcy znalazło w pełni odzwierciedlenie w brzmieniu art. 64e p.p.s.a. , wedle którego rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Z literalnego brzmienia przywołanego art. 64e p.p.s.a. wynika, że stanowi on lex specialis w stosunku do przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. , określającego zakres kontroli sądowo-administracyjnej , gdyż szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowo-administracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu administracyjnego , przedmiotem której jest decyzja objęta sprzeciwem. Zgodnie bowiem z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw do decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. W przypadku zaś skargi sąd administracyjny I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy , nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną , o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. Wobec tego rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do oceny, czy organ orzekający kasacyjnie miał podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a zatem czy właściwie ocenił zakres okoliczności, co do których konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a także faktyczną i prawną możliwość dokonania tego przez organ odwoławczy, z uwzględnieniem art. 136 k.p.a. Przy czym uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. ( art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.) W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw ( art. 151a § 2 p.p.s.a.). Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Jednocześnie sąd dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego z powołaniem się na art. 138 § 2 k.p.a., nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zatem wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione przesłanki określone w cytowanym przepisie. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym użycie w analizowanym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że " konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., sygn. II OSK 2279/13 - dostępny http://cbois.nsa.gov.pl). Oznacza to, że żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA : z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2653/14, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2958/14 - http://cbois.nsa.gov.pl). Resumując stwierdzić należy ,że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przy czym użyty przez ustawodawcę zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Rozpatrując sprzeciw w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przede wszystkim wskazać należy, że powyższa decyzja dotyczy dwóch oddzielnych budynków, a mianowicie budynku stodoły i budynku spichlerza usytuowanych na działce położonej w J. N. [...], gm. I.. Ma rację organ II instancji, kiedy wywodzi, że nie została zachowana tożsamość łączonych spraw pod względem przedmiotowym, na którą składa się treść żądania uprawnienia lub treść obowiązku, podstawa prawna i stan faktyczny. W tym miejscu wskazać należy, że istotą postępowania administracyjnego jest to, że toczy się ono w jednej sprawie administracyjnej (art.1 pkt 1, art. 61, art. 66 § 1, art. 104 k.p.a.), według zasady: jedna sprawa, jedna decyzja administracyjna. Tę zasadę organ I instancji naruszył. Trafnie organ II instancji zwrócił uwagę na to, że jedynym przepisem Kodeksu postępowania administracyjnego pozwalającym organowi orzekającemu na połączenie w jednym postępowaniu różnych spraw jest art. 62 k.p.a. , wedle którego w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Z cytowanego przepisu nie wynika więc, że możliwe jest wszczęcie i prowadzenie jednego postępowania dotyczącego dwóch lub więcej spraw tej samej strony. Dodać jednak należy, że wynikające z art. 62 k.p.a. tzw. współuczestnictwo formalne polegające na łącznym prowadzeniu w wielu sprawach administracyjnych jednego postępowania nie zwalnia, jednak organu z obowiązku wydania w każdej z tych spraw odrębnej decyzji. Z powyższej regulacji wynika, że poza unormowaniem, o którym mowa w art. 62 k.p.a. w kodeksie postępowania administracyjnego brak przepisu umożliwiającego połączenie dwóch lub więcej spraw tej samej strony do wspólnego rozpoznania. Z tego względu przeprowadzenie przez organ I instancji jednego postępowania w odniesieniu do dwóch odrębnych budynków, zakończonego jedną decyzją nie ma uzasadnienia normatywnego. Tym samym decyzja organu I instancji narusza przepisy art. 62 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe wadliwości w procedowaniu przez organ I instancji trafnie zostały dostrzeżone przez organ odwoławczy. Zaznaczyć przy tym trzeba, że wobec faktu, że podstawą uchylenia decyzji organu I instancji było naruszenie przepisów postępowania i w związku z tym zaskarżona decyzja nie ma charakteru materialnego, to brak jest podstaw do dokonania przez Sąd oceny merytorycznej, co do okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, podnoszonych przez skarżącą. Sąd rozpoznając sprzeciw ogranicza się do badania, czy zaistniały w sprawie okoliczności, uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej i tym samym nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego. Zdaniem Sądu w analizowanej sprawie zachodziły przeszkody do ewentualnego wydania przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej , bowiem w tym stanie sprawy doszłoby do naruszenia określonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego Natomiast zarówno argumentacja sprzeciwu, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do uchylenia kwestionowanej decyzji. Stwierdzenie powyższego obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Warszawie do oddalenia sprzeciwu jako bezzasadnego na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.