VIII SA/Wa 217/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. A. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga M. A. na decyzję Wojewody [...] Nr [...] z [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2015 r. Starosta [...] (zwany dalej: Starosta, organ I instancji) działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., zwana dalej: p.b.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi – L. C. i R. C. (zwani dalej: inwestorzy) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczo-garażowego oraz szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe na działce nr ewid. [...] w miejscowości P., gmina [...]. Decyzja została doręczona inwestorom oraz skierowana do uczestnika postępowania M. L., przy czym przesyłkę do ww., zawierającą decyzję odebrała 27 sierpnia 2015 r. M. A. (zwana dalej: skarżąca, strona). Odwołanie na powołaną wyżej decyzję złożyła skarżąca podnosząc, że jest wnuczką M. L., która zmarła w 1965 r. W odwołaniu zaznaczyła ona, że decyzje przesyłane listownie nie są wiążące w obecnej sytuacji, która jest znana Burmistrzowi Miasta i Gminy [...]. Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzją Nr [...] z [...] stycznia 2016 r. Wojewoda [...] (zwany dalej: Wojewoda, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 82 ust. 3 p.b., orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego. Wojewoda podał, iż z treści odwołania oraz zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca nie jest właścicielem działki graniczącej bezpośrednio z działką inwestycyjną. Wyjaśnił dalej, iż pismo organu I instancji - z 10 listopada 2015 r. oraz pismo skarżącej, wskazuje że jako właściciel działki nr ewid. [...] położonej w obrębie P., gmina [...] widnieje M. L., która zmarła [...] maja 1965 r., niemniej po ww. nie przeprowadzono postępowania spadkowego. Skarżąca jest natomiast samoistnym posiadaczem działki [...]. Ponadto strona nie jest właścicielką działki, która leży w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej inwestycją. Wojewoda podał, iż według przepisów prawa budowlanego (art. 28 ust. 2) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei regulacja art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z powyższego wynika zatem, że stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie mogą być posiadacze samoistni lub zależni nieruchomości. Posiadanie samoistne albo posiadanie zależne jest stanem faktycznym, a nie stanem prawnym. Samoistne posiadanie to tylko stan faktyczny, który nie rodzi żadnego tytułu prawnego do nieruchomości. W związku z powyższym organ odwoławczy ocenił, że odwołująca nie posiada interesu prawnego, który pozwalałby na uznanie ją za stronę w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę zainicjowanym przez inwestorów, gdyż nie jest ona właścicielem, użytkownikiem wieczystym ani zarządcą działki znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Nie ma więc podstaw do ustalenia, że posiada ona legitymację procesową do udziału w niniejszej sprawie. Wobec powyższego, Wojewoda uznał za zasadne umorzenie postępowania odwoławczego od decyzji organu I instancji, w stosunku do skarżącej. W skardze złożonej na powołaną decyzję do sądu administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości. Wydanej decyzji zarzuciła stronniczość, naruszenie przepisów postępowania, podejrzenie korupcji urzędników Miasta i Gminy [...]. W uzasadnieniu skargi strona podała, że decyzja organu I instancji skierowana i wydana została wobec osoby nieżyjącej, zatem dotknięta jest wadą prawną nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uważa, że wobec śmierci M. L. wszystkie decyzje winny być kierowane do jej spadkobierców. Podniosła, że na działce [...] i przywłaszczonej do niej działce [...] (należącej do M. L.) została zrealizowana samowola budowlana. Działka [...] graniczy bezpośrednio z działką [...], która także prawnie należy do M. L.. Podała, że na działkę [...] ma ustawowe zasiedzenie 32 lata (sprawa jest w sądzie), wiec czuje się jej właścicielem, czeka na nadanie tytułu prawnego. Czuje się także "po części" właścicielem działki [...], ponieważ nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe. Wyjaśniła przy tym, że działkę [...] sprzedała A. L. umową ustną z 1974 r. Z. L. (synowa M. L.). A. L. uwłaszczył się na tej działce w 1975 r. Inwestorzy otrzymali ww. działkę od A. L. w darowiźnie. Skarżąca uważa, uwłaszczenie zostało sfałszowane, a inwestorzy wiedzieli o sfałszowanym uwłaszczeniu i przywłaszczeniu działki [...] do działki [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodne z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organu odwoławczego stanowił art. 138 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., przewiduje możliwość podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania. Regulacja ta nie określa jednak wprost przesłanek tego umorzenia. Wobec tego, wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. zestawić należy z przesłankami dotyczącymi umorzenia postępowania, o których mowa w art. 105 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu organ administracji publicznej obowiązany jest umorzyć postępowanie w każdym przypadku, gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Przyczyny bezprzedmiotowości postępowania mogą wynikać tak z przyczyn podmiotowych, jak też przedmiotowych. W przypadku postępowania odwoławczego bezprzedmiotowość ze względów podmiotowych będzie zachodziła w sytuacji, gdy organ ustali w toku postępowania, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że umorzenie postępowania odwoławczego jest uzasadnione wówczas, gdy w jego toku zostanie ustalone, iż wnoszący odwołanie nie posiada przymiotu strony postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1067/14, Lex Omega nr 2033925; z 17 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1471/13, Lex Omega nr 1675970; z 24 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1317/13, Lex Omega nr 1664465). W celu dokonania kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z przepisami prawa konieczne jest zatem przeanalizowanie, czy słusznie uznano skarżącą za osobę, której nie przysługuje status strony w niniejszej sprawie. O tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego, wynikiem którego może być zainteresowany, nie decyduje sama wola lub subiektywne przekonanie tej osoby, albo też dopuszczenie jej przez organ do udziału w tym postępowaniu, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Interes prawny ma bowiem charakter materialnoprawny stąd musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 3 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 610/15, Lex Omega nr 1930064). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje ono oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne mogą stanowić nie o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1751/13, Lex Omega nr 1675439). Wyjaśnić należy, że kwestię ustalenia stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę reguluje przepis art. 28 ust. 2 p.b. Przepis ten ma charakter przepisu szczególnego w stosunku do regulacji wynikającej z ogólnych zasad postępowania, tj. z art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem (art. 28 ust. 2 p.b.) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Definicja ustawowa "obszaru oddziaływania obiektu", uregulowana została w art. 3 pkt 20 p.b. Według tego przepisu przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Podkreślenia wymaga, że celem tej regulacji było przesądzenie w Prawie budowlanym, że osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne inwestora jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem. W kwestii innych stron niż inwestora należy zwrócić uwagę na fakt, że przytoczona wyżej regulacja art. 28 ust. 2 p.b. nie pozwala na uznanie za takowych posiadaczy samoistnych lub zależnych nieruchomości. Posiadanie samoistne albo posiadanie zależne jest stanem faktycznym, a nie stanem prawnym. Zostało ono zdefiniowane w art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121 ze zm., zwana dalej: k.c.). Posiadanie pomimo, że nie jest prawem podmiotowym podlega ochronie na zasadach przewidzianych w art. 342 - 347 k.c., przy czym orzekanie w tym przedmiocie należy do sądu powszechnego. W określonych warunkach i przy spełnieniu szeregu przesłanek posiadanie nieruchomości może prowadzić do nabycia jej własności lub służebności gruntowej w drodze zasiedzenia (art. 172 § 1 i 2 k.c. oraz art. 292 k.c.). Stwierdzenie nabycia własności w taki sposób następują jednak wyłącznie na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 21 września 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 480/10, publ. cbois). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd podziela stanowisko i argumentację organu odwoławczego co do tego, że skarżąca nie wykazała swego interesu prawnego, który legitymowałby ją do udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Argumenty podnoszone przez stronę w toku postępowania koncentrują się wokół wykazania co najwyżej jej interesu faktycznego. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że skarżąca nie jest ani inwestorem, ani właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania budynku mieszkalnego, co do którego wydana została decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę. Działka nr ewid. [...] znajduje się w samoistnym posiadaniu strony, jest to jednak jedynie stan faktyczny, strona nie posiada bowiem żadnego tytułu prawnego do ww. działki. W świetle powyższego za prawidłowe należy uznać ustalenia Wojewody zawarte w zaskarżonej decyzji w zakresie odmowy ustalenia skarżącej interesu prawnego do udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Sąd analizując przedmiotową decyzję w kontekście powołanych w skardze zarzutów, nie dopatrzył się takich naruszeń, które skutkowałyby uchyleniem, czy też stwierdzeniem nieważności tej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skarżącej stwierdzić należy, że są one niezasadne. Skarżąca bowiem wywodzi swoje prawo do kwestionowania zaskarżonej decyzji z rozliczeń majątkowych po M. L., podnosząc w szczególności okoliczności związane z nabyciem działki przez inwestorów. Upatruje ona nieprawidłowości, a wręcz jak podnosi w skardze "sfałszowania umowy", nieprawidłowego uwłaszczenia przez darczyńców inwestora. Zaznacza okoliczności wskazujące na samowolę budowlaną inwestorów. Otóż wywody skarżącej nie mogą odnieść pożądanego przez nią skutku w postępowaniu administracyjnym w przedmiotowej sprawie. Odpowiadając na zarzuty postawione w skardze wyjaśnić należy, że kwestie nieprawidłowości w nabyciu działki przez inwestorów, sfałszowania umowy czy inne okoliczności związane z podejrzeniem korupcji skarżąca winna zgłosić do organów Prokuratury Rejonowej w miejscu zamieszkania. Co do podnoszonych w skardze argumentów świadczących o samowoli budowlanej inwestora właściwy w tym zakresie jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ nadzoru budowlanego. W niniejszym postępowaniu administracyjnym Sąd nie bada czy inwestor posiadał tytuł własności działki, a jedynie kwestią Sądu było dokonanie analizy czy skarżąca posiadała przymiot strony jako posiadacz sąsiadującej działki inwestycyjnej i czy wykazuje się interesem prawnym do bycia uczestnikiem postępowania. Końcowo stwierdzić należy, że ustalenia dokonane przez organ odwoławczy są prawidłowe, bowiem skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.