VIII SA/Wa 221/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...]-[...] w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu [...] maja 2016 r. Rada Gminy w Z. (dalej: Rada, organ), działając na podstawie art. 6 lit. n, art. 6 lit. m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 250, zwana dalej: u.u.c.p.g.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., zwana dalej: u.s.g.), podjęła uchwałę Nr XXIV/142/2016 (dalej także: uchwała) w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości. Zgodnie z § 1 ust. 1 przedmiotowej uchwały, określono wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy wraz z wykazem dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji, stanowiący załącznik nr 1 do niniejszej uchwały. Do deklaracji właściciele nieruchomości zobowiązani są dołączyć (ust. 2): a) w przypadku osób zameldowanych na terenie Gminy Z., a zamieszkujących poza miejscem zameldowania – dokument potwierdzający zamieszkanie w innej gminie, kraju lub innym niż miejsce zameldowania lokalu na terenie gminy, b) w przypadku występowania w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika – dokument stwierdzający udzielenie pełnomocnictwa albo jego opis, wypis lub kopię, wraz z dowodem uiszczenia opłaty skarbowej za pełnomocnictwo. Deklarację, o której mowa w § 1, właściciele nieruchomości obowiązani są złożyć w Urzędzie Gminy Z. w terminie 14 dni od dnia, o którym mowa w art. 6 lit. m ust. 1 i 2 u.u.c.p.g. (§ 2 uchwały). W skardze złożonej na powołaną uchwałę do sądu administracyjnego Prokurator Rejonowy Radom-Zachód w R. (dalej: Prokurator, skarżący) wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części obejmującej postanowienia załącznika pozycji F w zakresie zapisu o treści: "Pouczony o odpowiedzialności karnej z art. 56 § 1 kodeksu karnego skarbowego". Wydanej uchwale zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 6n ust. 1 u.u.c.p.g. przez nałożenie w pozycji F załącznika do uchwały obowiązku składania przez podatnika oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności wynikającej z art. 56 § 1 kodeksu karnego skarbowego za złożenie oświadczenia niezgodnego z rzeczywistością, podczas gdy przepisy powyższe nie stanowiły podstawy do zawarcia przedmiotowego oświadczenia. W uzasadnieniu skargi Prokurator podał, że kwestionowany zapis załącznika do uchwały nie ma podstawy w przepisach obowiązującego prawa, a w szczególności tych, które zostały powołane jako podstawa prawna podjętej uchwały. Zatem Rada nie miała umocowania prawnego do nałożenia na podatników obowiązku składania oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności karno-skarbowej za podanie danych niezgodnych z rzeczywistością. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i umorzenie postępowania. Rada wskazała, że uwzględniła w całości zarzuty skargi, eliminując zakwestionowany zapis przez uchwalenie uchwały nr XXXV/206/2017 z dnia 10 marca 2017 r. w sprawie wprowadzenia zmian do Uchwały Nr XXIV/142/2016 Rady Gminy z dnia 31 maja 2016 r. w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości (zwanej dalej: uchwałą zmieniającą). Uchwała zmieniająca została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego 10 marca 2017 r. pod pozycją 2399. Na podstawie tej uchwały zmianie uległ załącznik w pozycji F w kwestionowanym zakresie. Na rozprawie w dniu 4 października 2017 r. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości z powodu pominięcia uchwałodawczego. Wskazał, że kontrolowana uchwała nie zawiera elementów z delegacji normatywnej, zawartej w art. 6n ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g., bowiem nie określono w niej sposobu i trybu składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej (protokół rozprawy k. 29). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: Z.Kmieciak, M.Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że zaskarżona uchwała w istocie posiada wady skutkujące koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, oba publ. cbosa). Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 6n u.u.c.p.g., z którego wynika, że rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składowania deklaracji, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego: 1) wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, z uwzględnieniem art. 6m ust. 1a i 1b, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji; 2) warunki i tryb składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności: a) ich format elektroniczny oraz układ informacji i powiązań między nimi zgodnie z przepisami o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, b) sposób ich przesyłania za pomocą środków komunikacji elektronicznej, c) rodzaje podpisu elektronicznego, którym powinny być opatrzone (ust. 1). Rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (ust. 2). Rada, podejmując zaskarżoną uchwałę, wskazała jako podstawę prawną cały przepis art. 6n u.u.c.p.g., natomiast swoją materią objęła jedynie uregulowania wynikające z art. 6n ust. 1 pkt 1 tej ustawy, określając jednocześnie w załączniku do uchwały wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, natomiast w § 1 ust. 2 uchwały dokumenty, które należy dołączyć do deklaracji. Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała pominęła regulację, do której była zobowiązana na podstawie art. 6n ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g., a mianowicie nie określiła warunków i trybu składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Zdaniem Sądu, redakcja przepisu art. 6n ust. 1 w.cyt. ustawy upoważnia Radę do określenia w drodze uchwały (a więc nie uchwał) materii obejmującej regulację dotyczącą zarówno punktu 1, jak i 2 przepisu art. 6n ust. 1 u.u.c.p.g. Celem delegacji ustawowej zawartej w art. 6n cytowanej ustawy było stworzenie wzoru deklaracji dla zapewnienia gminie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty oraz ułatwienia jej składania, co wynika wprost z art. 6n ust. 1 omawianej ustawy. Ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Rację ma więc Prokurator, że w tym zakresie doszło do pominięcia uchwałodawczego, bowiem nie określono w uchwale całości materii wynikającej z delegacji ustawowej. Wymieniając w art. 6n ust. 1 u.u.c.p.g. komponenty uchwały, ustawodawca nie posłużył się zwrotem "w szczególności" ani podobnym, co należy rozumieć w ten sposób, że wyliczenie tam zamieszczone ma charakter wyczerpujący, a więc muszą się w nim znaleźć postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów zawartych w ww. przepisie. Odnosząc się do zarzutu zawartego w skardze należy wskazać, że w istocie Rada nie miała podstaw prawnych do nałożenia na właścicieli nieruchomości, zamieszkałych na terenie gminy Zakrzew, w składanej przez nich deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi obowiązku, składania oświadczenia o pouczeniu o odpowiedzialności karnej z art. 56 § 1 kodeksu karnego skarbowego, zamieszczonego w pozycji F. załącznika do zaskarżonej uchwały. Wskazane w zaskarżonej uchwale przepisy prawne, będące podstawą do jej uchwalenia, nie zawierają w swojej treści obowiązku zawarcia takiego oświadczenia w formularzach ww. deklaracji. Z treści art. 40 ust. 1 u.s.g. wynika, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. W myśl art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g., podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat należy do wyłącznej właściwości gminy, ale tylko w granicach określonych w odrębnych ustawach. Cytowany wyżej przepis art. 6n ust. 1 u.u.c.p.g. nie przewiduje w swojej treści upoważnienia do nałożenia na właścicieli obowiązku składania spornego oświadczenia. Z treści art. 6m ust. 1a u.u.c.p.g. wynika, że deklaracja zawiera dane niezbędne do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Przepis art. 6m ust. 1b u.u.c.p.g. z kolei pozwala radzie gminy przy określeniu wzoru deklaracji zażądać wskazania imienia i nazwisko lub nazwę właściciela nieruchomości oraz adres miejsca zamieszkania lub siedziby, adres nieruchomości, dane stanowiące podstawę zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, numer telefonu właściciela nieruchomości, adres poczty elektronicznej właściciela nieruchomości oraz inne informacje niezbędne do wystawienia tytułu wykonawczego. Sąd podziela stanowisko Prokuratora zawarte w skardze, że warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest istnienie przepisu ustawy, przewidującego możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności. Jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń, to rygor ten wyprowadza wprost z ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywych oświadczeń. Przepisy u.u.c.p.g. nie przewidują takiej możliwości, zaś ustawowego upoważnienia dla Rady w tym zakresie nie można domniemywać. W konsekwencji omówionego wyżej istotnego naruszenia prawa w treści załącznika do uchwały w pozycji F oraz wskazanego pominięcia uchwałodawczego, koniecznym było, zdaniem Sądu, stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Odnosząc się do kwestii zmiany załącznika do przedmiotowej uchwały w zakresie objętym skargą Prokuratora wskazać należy, że okoliczność podjęcia uchwały zmieniającej nie prowadzi w sprawie do bezprzedmiotowości postępowania sądowego, skutkującego umorzeniem postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, publ. Lex nr 384291). Nie jest to również podstawa do oddalenia skargi, jak o to wnosi organ. Należy tu mieć przede wszystkim na uwadze skutki prawne, jakie za sobą pociąga stwierdzenie nieważności uchwały (ex tunc, od początku, od momentu jej uchwalenia) i jej uchylenie (ex nunc, na przyszłość, od momentu wejścia w życie uchwały derogującej lub utraty mocy ex lege). Mając powyższe wywody na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 147 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.