VIII SA/Wa 223/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 listopada 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie pomocy finansowej ze środków unijnych, po wznowieniu postępowania oddala skargę. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie przyznania wsparcia na bezpłatną dystrybucję. Decyzja zapadła w następującym stanie sprawy: W dniu [...] stycznia 2018 r. grupa producentów owoców "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: strona, skarżąca, spółka, grupa) złożyła powiadomienie o zamiarze przeprowadzenia procedury wycofania z rynku na bezpłatną dystrybucję jabłek. Realizacji dostaw jabłek dokonano w okresie od [...] maja 2018 r. do [...] czerwca 2018 r. W dniu [...] lipca 2018 r. spółka złożyła wniosek o przyznanie wsparcia. W dniach [...] sierpnia 2018 r. – [...] września 2018 r. u członków grupy Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: organ I instancji, Dyrektor [...]OR ARiMR) przeprowadził kontrolę, z której sporządzono raport o numerze [...]. Wobec stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących powierzchni oraz rodzaju produktów deklarowanych w powiadomieniu Dyrektor [...]OR ARiMR decyzją z [...] września 2018 r., nr [...] przyznał wsparcie finansowe w części (dalej: decyzja ostateczna z 2018 r.). Decyzję doręczono stronie [...] września 2018 r. Skarżący nie skorzystał z prawa do wniesienia odwołania. W dniu [...] października 2018 r. do organu I instancji wpłynął wniosek strony o wznowienie postępowania na podstawie art. 147 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 148 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 t.j., dalej: k.p.a.). Zdaniem skarżącej organ I instancji wydał decyzję przed upływem 7-dniowego terminu na zgłoszenie umotywowanych uwag do ustaleń w raporcie z czynności kontrolnych nr [...] z [...] września 2018 r. Nadto podniesiono, że przedstawiciel spółki nie uczestniczył w prowadzonych czynnościach kontrolnych w dniach [...] sierpnia 2018 r. – [...] września 2018 r. Dodatkowo przed wydaniem decyzji nie umożliwiono spółce wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie. Postanowieniem z [...] listopada 2018 r. nr [...]organ I instancji wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną z 2018 r., zaś decyzją z [...] grudnia 2019 r., Nr [...], działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej nr [...] z [...] września 2018 r. Z dokonanych przez Dyrektora [...]OR ARiMR ustaleń wynikało, że podczas przeprowadzonej w dniach [...] sierpnia 2018 r. – [...] września 2018 r. kontroli brał udział G. P. – wiceprezes zarządu skarżącej, który był upoważniony do samodzielnego reprezentowania spółki. Jego podpisy znajdują się w raporcie z kontroli nr [...] z [...] września 2018 r. w pozycji "osoba obecna przy kontroli", jak również pod ustaleniami z kontroli. Podpisując się pod raportem z czynności kontrolnych G. P. potwierdził, że brał udział w kontroli oraz że zapoznał się z. raportem. Wykluczało to zatem twierdzenie strony o jej braku udziału w kontroli. Organ I instancji wskazał także na fakt, że w związku ze zmianą treści ww. raportu, w dniu [...] września 2018 r. przesłano do strony jego poprawioną kopię. Dokument został odebrany przez spółkę [...] września 2018 r., na co wskazuje zwrotne potwierdzenie odbioru podpisane przez A. P. - prezesa spółki. Nieprawdziwe było więc twierdzenie, że raport doręczono spółce dopiero [...] września 2018 r. Od dnia wpłynięcia poprawionego raportu do spółki, tj. od [...] września 2018 r., do dnia wydania decyzji, tj. [...] września 2018 r., upłynęło 7 dni. Uwagi co do raportu nie wpłynęły siódmego dnia, ani też w późniejszym terminie. Według Dyrektora [...]OR ARiMR niezasadny był także zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Wiceprezes spółki brał bowiem udział w czynnościach kontrolnych i nie wniósł uwag co do sporządzonego raportu z kontroli. Mimo braku pouczenia o zakończeniu postępowania administracyjnego strona miała zatem możliwość dokonania konkretnych czynności procesowych. W celu wzruszenia decyzji ostatecznej konieczne było wykazanie, że omawiane uchybienie miało wpływ na wynik sprawy i uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnej czynności. Strona obowiązkowi temu jednak nie sprostała. W odwołaniu od ww. decyzji spółka zarzuciła naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że strona nie była pozbawiona możliwości obrony swoich praw; - art. 151 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i odmowę uchylenia decyzji, w sytuacji gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynikało, że były spełnione przesłanki wznowienia postępowania, co uzasadniało uchylenie decyzji; - pominięcie, że organ I instancji, wydając decyzję ostateczną z 2018 r., naruszył art. 10 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy i skutkowało uniemożliwieniem stronie ustosunkowania się do materiału dowodowego w sprawie oraz zgłoszenie uwag do protokołu z kontroli (materiału dowodowego); - błędne przyjęcie, że w czynnościach kontroli uczestniczył przedstawiciel spółki, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że podpisał on tylko protokół kontroli, co nie jest równoznaczne z obecnością przy czynnościach kontroli. Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2020 r., nr [...], Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...]OR ARiMR z [...] grudnia 2019 r. Organ odwoławczy podzielił dokonane przez organ I instancji ustalenia co do tego, że w trakcie przeprowadzonej kontroli obecny był G. P. - wiceprezes zarządu spółki, który zgodnie z informacją zawartą w Krajowym Rejestrze Sądowym był upoważniony do jej samodzielnej reprezentacji. G. P. pod raportem z czynności kontrolnych złożył podpis jako osoba obecna przy kontroli jak i reprezentująca spółkę. Strona uczestniczyła więc w kontroli na miejscu. Miała zatem możliwość nie zgodzić się z ustaleniami w jej toku poczynionymi, wpisując stosowne uwagi do przeznaczonej na to rubryki raportu (strona 3) wraz z podaniem przyczyny odmowy podpisu raportu. Skarżąca nie skorzystała jednak z takiej możliwości. Żadne uwagi ani zastrzeżenia nie wpłynęły również do organu I instancji po otrzymaniu przez stronę ostatecznej wersji raportu w dniu [...] września 2018 r. Prawidłowo uznano więc, że brak jest podstaw do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem Prezesa ARiMR strona nie wykazała, aby organ I instancji nie zapewnił jej prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Organ zawiadomił stronę o przeprowadzanej kontroli na miejscu, przeprowadził kontrolę w obecności wiceprezesa zarządu, uprawnionego do jej samodzielnego reprezentowania, oraz przekazał ustalenia z kontroli. Nie zostały zatem naruszone przepisy art. 10 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 151 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy przytoczył nadto treść art. 10a ust. 1 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r., poz. 2137, ze zm., dalej: ustawa o ARiMR) uznając, że w sprawie przyznania stronie wsparcia finansowego w ramach mechanizmu embargo przepis art. 10 k.p.a. nie ma zastosowania. Ocenił jednak, że skarżący nie wykazał, jakiej konkretnej czynności chciał dokonać i jaki miałaby ona wpływ na wynik sprawy. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie: - art. 15 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niepoddanie analizie całości ustalonego w sprawie materiału dowodowego; - art 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji organu I instancji, mimo że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem przepisów prawa, tj. przez pracownika organu podlegającego wyłączeniu; - art 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że strona nie była pozbawiona możliwości obrony swoich praw; - art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny zebranych w toku postępowania dowodów z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, - błędne przyjęcie, że w czynnościach kontroli uczestniczył przedstawiciel spółki, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że podpisał on tylko protokół kontroli, co nie jest równoznaczne z obecnością przy czynnościach kontroli; - art. 10a ustawy o ARiMR poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie ma zastosowania art. 10 k.p.a. Mając powyższe na uwadze spółka domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również decyzji jej poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę, podtrzymując argumentację wskazaną w zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Po dokonaniu, według wskazanych wyżej reguł, oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jak również decyzja ją poprzedzająca nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w sposób wpływający na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, zainicjowanym wnioskiem skarżącej. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a., wznowienie postępowania następuje na wniosek złożony w terminie miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. W sprawie niniejszej wniosek o wznowienie został oparty na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zdaniem Sądu, prawidłowo organy obydwu instancji ustaliły, że strona zachowała termin do złożenia żądania, i że uzasadniało ono wznowienie postępowania. Decyzja ostateczna z 2018 r. została bowiem doręczona skarżącej [...] września 2018 r., zatem wiadomość o zakończeniu postępowania – obarczonego wadą wznowienia – skarżąca powzięła w chwili jej doręczenia. Wniosek o wznowienie postępowania został złożony [...] października 2018 r., a zatem w terminie określonym w art. 148 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Powołana regulacja stanowi gwarancję zawartej w art. 10 § 1 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Brak winy strony oznacza sytuację, gdy nie została ona zawiadomiona o wszczęciu postępowania lub nie została dopuszczona do udziału w istotnych czynnościach procesowych albo nie mogła w nich brać udziału z powodów przez nią niezawinionych. Nie jest przy tym wymagane, aby winę w tym zakresie ponosili inni uczestnicy postępowania lub organ administracyjny (por. M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Gdańsk 2020, art. 145.). Niebranie udziału w postępowaniu bez winy strony oznacza więc pozbawienie możliwości udziału w całym postępowaniu lub w istotnych, rzutujących na wynik postępowania, czynnościach (por. wyrok NSA z 1 października 2019 r., II OSK 2756/17, LEX nr 2736116). Brak udziału strony w postępowaniu obejmuje nie tylko pominięcie poinformowania strony o wszczęciu postępowania w sprawie, ale też poinformowanie o czynnościach w toku postępowania. Pozbawienie udziału strony w postępowaniu to również pozbawienie udziału w czynnościach decydujących, a zatem obejmuje przypadki, gdy stronie nie doręczono decyzji. W takich sytuacjach stronie pozbawionej prawa odwołania przysługuje prawo żądania wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2020 r., I OSK 144/19, LEX nr 3030683.). W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo wywiodły, że w czynnościach kontrolnych prowadzonych w dniach [...] sierpnia 2018 r. – [...] września 2018 r. skarżąca miała zapewniony czynny udział. Jak wynika z raportu z ww. czynności, o ich przeprowadzeniu został powiadomiony A. P.. W czynnościach brał jednak udział G. P., którego podpis widnieje nie tylko pod notatką organu z wyników kontroli, ale również w rubryce "osoba obecna przy kontroli" (por. k. 1369-1371 – tom II akt administracyjnych). Sąd dostrzegł, że zgodnie z informacją odpowiadającą odpisowi pełnemu z Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego (numer [...]), spółkę od chwili jej powstania, tj. [...] września 2008 r., reprezentuje zarząd, którego skład do chwili orzekania nie uległ zmianie. Nie zmienił się także sposób reprezentacji skarżącej, mianowicie od początku jej istnienia do reprezentowania spółki upoważniony jest samodzielnie każdy członek zarządu, a więc: A. P. pełniący funkcję Prezesa Zarządu oraz dwaj wiceprezesi zarządu – M. D. i G. P.. Możliwość samodzielnego działania tego ostatniego za spółkę nie została w jakikolwiek sposób zakwestionowana przez stronę. Działania tego nie ograniczyło także wskazanie we wniosku o przyznanie wsparcia A. P. jako osoby uprawnionej do kontaktu (por. k. 1268 – tom II akt administracyjnych). Za uchyleniem zaskarżonej decyzji nie przemawiał także zarzut dotyczący naruszenia art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR w związku z art. 10 k.p.a. Zgodnie z jego treścią, jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81, chyba że chodzi o postępowania wskazane w art. 10a ust. 1 i 5 ustawy o ARiMR, tj. postępowania rozstrzygane w drodze decyzji na podstawie przepisów dotyczących rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu oraz postępowania dotyczące grup producentów rolnych i ich związków. Zdaniem Sądu w postępowaniu o przyznanie wsparcia finansowego dla producentów niektórych owoców w związku z kontynuacją zakazu ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej, jak również w postępowaniu o jego wznowienie, przepis art. 10 k.p.a. faktycznie powinien był znaleźć zastosowanie. Jakkolwiek na stronie 6 decyzji organ odwoławczy wyraził pogląd odmienny, to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wprost wynika, że Prezes ARiMR dokonywał oceny przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania pod kątem art. 10 k.p.a. (por. strona 6 i 7 zaskarżonej decyzji). Ocenę tę Sąd w pełni podziela. Nie sposób bowiem zgodzić się ze skarżącą co do tego, że raport z czynności kontrolnych został jej doręczony [...] września 2018 r., a więc już po dniu wydania decyzji ostatecznej W aktach administracyjnych znajduje się bowiem potwierdzenie odbioru raportu w dniu [...] września 2018 r. przez A. P.. Jednocześnie doręczając skarżącej raport Dyrektor ARiMR poinformował o możliwości zgłoszenia umotywowanych uwag na piśmie w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania. Termin do ich wniesienia upływał zatem 19 września 2018 r., tj. w dniu wydania decyzji ostatecznej. Sąd uznał więc, że doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., jednakże nie miało ono wpływu na wynik sprawy. W orzecznictwie ugruntowany jest bowiem pogląd, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 17 września 2020 r., II OSK 53/19, LEX nr 3062967). Z przedłożonych Sądowi akt sprawy nie wynika, by po 19 września 2018 r. wpłynęło do organu jakiekolwiek pismo skarżącej, w tym z zastrzeżeniami do raportu kontroli. Również na obecnym etapie postępowania nie zostało wykazane, by skarżąca czynności takie podejmowała. W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, brak było podstaw do uznania, że strona nie brała czynnego udziału w postępowaniu bez własnej winy. Sąd uznał, że w sprawie nie doszło także do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a. Jej istota sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotom i podmiotowym sprawy administracyjnej. W sprawie niniejszej organ odwoławczy orzekał w oparciu o całość zgromadzonego materiału dowodowego. Ponownie rozpatrzył i ocenił zebrany materiał dowodowy od nowa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, która spełnia warunki z art. 107 § 1 k.p.a., szczegółowo opisano ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy. Brak było zatem jakichkolwiek przesłanek, na podstawie których można stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 15 k.p.a. Niezasadny był także zarzut naruszenia art. 80 k.p.a., według którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. O przekroczeniu granic prawa do oceny dowodów można mówić wtedy, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok NSA z 14 stycznia 1994 r., III SA 491/93, LEX nr 1688101). O naruszeniu tego przepisu nie świadczy dokonana ocena zebranego materiału dowodowego w sposób odmienny od oczekiwania skarżącej. W sprawie nie został naruszony również art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie zaistniała bowiem sytuacja, w której ponownej merytorycznej oceny ostatecznej decyzji, na skutek zaistnienia podstaw wznowienia, dokonała ta sama osoba, która wydawała tę decyzję w postępowaniu zwykłym. Decyzja Dyrektora [...]OR ARiMR z [...] września 2018 r., tj. decyzja ostateczna, została podpisana przez jego zastępcę K. M.. Tylko ten pracownik podlegał więc wyłączeniu od udziału w sprawie. W postępowaniu wznowieniowym decyzja organu I instancji została zaś podpisana przez Dyrektora [...] OR ARiMR A. G.. Reasumując, Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego i uznał za trafną wydaną przez niego decyzję administracyjną, nie znajdując tym samym podstaw do uwzględnienia zarzutów zawartych w skardze. Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.