VIII SA/Wa 238/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy i Miasta G. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2017 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2016 roku, poz. 23 ze zm. dalej jako k.p.a.)po rozpoznaniu odwołania H. K., od decyzji z dnia [...] grudnia 2016 roku, znak [...] wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy [...] przez Dyrektora Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] ( dalej jako organ pierwszej instancji), odmawiającej H. K. świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego, wnioskowanego na siostrę K. P., na okres zasiłkowy 2016/17 – orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. Decyzją wyżej powołaną z dnia [...] grudnia 2016 roku organ pierwszej instancji odmówił skarżącej H. K. świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego, wnioskowanego na siostrę K. P. , na okres zasiłkowy 2016/2017. Jako przyczynę odmowy wskazano zaistnienie przesłanki negatywnej określonej w art. 16a ust.8 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych( DZ.u z 2016 roku, poz. 1518 ze zm. dalej jako ustawa) z uwagi na to, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury. H. K. wniosła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Twierdziła, że świadczenie emerytalne przyznano jej w wysokości [...] zł i zawiesiła je z końcem 2016 roku. W związku z tym jej dochód wynosił [...] zł i nie powinien stanowić przeszkody do otrzymywania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania całodobowej opieki nad niepełnosprawną siostrą K. P.. Organ odwoławczy wskazał, że H. K. ma ustalone prawo do emerytury od dnia [...] grudnia 2016 roku w kwocie [...] zł. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej decyzją ZUS z dnia [...] stycznia 2017 roku wstrzymano wypłatę przedmiotowej emerytury od dnia 1 lutego 2017 roku. Następnie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 16a ust.1 ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 roku – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami – konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty [...] zł. Kryterium dochodowego w niniejszej sprawie zostało spełnione. Organ odwoławczy podzielił stanowisko, że w przedmiotowej sprawie zaistniała negatywna przesłanka określona w art. 16a ust.8 pkt 1 ustawy, a mianowicie, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury. Stanowiska tego nie zmienia fakt, że wypłata przedmiotowej emerytury została wstrzymana, ponieważ przepis art. 16a ust.8 pkt 1 lit. a) ustawy łączy ,, nie przysługiwanie specjalnego zasiłku opiekuńczego’’ z faktem posiadania przez osobę sprawującą opiekę ustalonego prawa do emerytury i to bez względu na jego wysokość, a nie od pobierania tego świadczenia, o czym świadczy treść przepisu. Organ odnosząc się do zarzutów skarżącej wskazywał też, iż decyzja w przedmiotowej sprawie nie miała charakteru uznaniowego i sytuacja materialna i zdrowotna rodziny nie mogła mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła H. K. W uzasadnieniu skargi jej autorka podnosiła, że zaskarżona decyzja jest błędna i pozbawia ją prawa do świadczenia mimo, że jej siostra wymaga stałej opieki, którą od niej otrzymuje. Wskazywała, że od decyzji o wysokości przyznanej jej emerytury wniosła odwołanie do Sądu Okręgowego – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w [...]. Nadto wskazywała, że odmowa przyznania jej wnioskowanego świadczenia na tyle pogorszy jej sytuację materialną, że dołączy do grona osób bezdomnych. Podnosiła również, że nie otrzymała renty rodzinnej po zmarłym mężu Krzysztofie, który przepracował ponad 16 lat w warunkach szkodliwych dla zdrowia, a wpłacane składki przeszły na Skarb Państwa. Pismem procesowym z dnia 1 sierpnia 2017 roku skarżąca poinformowała Sąd, że w wyniku rozpoznania odwołania do sądu od 1 marca 2017 roku otrzymuje świadczenie emerytalne w wysokości [...] zł – brutto. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), dalej: "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Podstawą odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego dla skarżącej była treść przepisu art. 16a ust.8 pkt 1a zgodnie z którym taki zasiłek nie przysługuje osobie sprawującej opiekę, jeżeli ma ona ustalone prawo emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno – rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. W przypadku skarżącej przysługuje jej od 1 sierpnia 2016 roku świadczenie emerytalne w wysokości 6, 34 zł( zaświadczenie ZUS – zał. nr 8). Decyzją z dnia 11 stycznia 2017 roku Zakład Ubezpieczeń Społecznych wstrzymał wypłatę emerytury przyznanej skarżącej w dniu 1 sierpnia 2016 roku. Należy zwrócić uwagę, że problematyka kolejności dyrektyw wykładni prawa stała się przedmiotem rozważań M. Zielińskiego( wybrane zagadnienia wykładni prawa, PiP., nr 6, s.3 i nast. Autor zwraca uwagę na fakt, że kolejność stosowania tych dyrektyw nie wywoływała nigdy wątpliwości – najpierw stosuje się dyrektywy językowe, następnie systemowe i wreszcie funkcjonalne( celowościowe). Od 2000 roku w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego można odnotować tendencje do kontynuowania wykładni, mimo pozornej jednoznaczności językowej, po to, aby wzmocnić rezultaty wykładni. Od 2003 roku takie podejście do wykładni, ma w ocenie J. Zielińskiego, postać dominującą (Z. Radwański, M. Zieliński, wykładnia prawa cywilnego,, studia prawa prywatnego, 2006, nr 15, s. 29 i następ.). ‘’ Wedle dominującej tendencji, należy: po pierwsze kontynuować wykładnię nawet po uzyskaniu jednoznaczności językowej; po drugie w razie konfliktu dać pierwszeństwo rezultatowi otrzymanemu według dyrektyw funkcjonalnych, jeżeli rezultat językowy burzy podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o jego spójnym systemie wartości, co wiąże się z dopuszczeniem w tej sytuacji wykładni rozszerzającej albo zwężającej. Zastosowanie tej procedury wymaga jednak szczególnej ostrożności, która ma się przejawiać w niezwykle starannym zrekonstruowaniu i ujawnieniu przywoływanych wartości, a nadto w niedopuszczeniu do jej zastosowania mimo spełnienia wcześniej wskazanych warunków, gdy: 1- treść sformułowanej definicji legalnej jest jednoznaczna językowo; 2) jednoznaczny językowo przepis przyznaje jakimś podmiotom kompetencje,3) jednoznaczny językowo przepis przyznaje uprawnienia obywatelom,4) jednoznaczny językowo przepis zachowuje w mocy przepis uchylonego aktu, 5) jednoznaczny językowo przepis modyfikuje przepis centralny ‘’( uchwała Naczelnego Sądu administracyjnego z 10 grudnia 2009 roku, syg. akt I OPS 8/09). Organ w niniejszej sprawie dokonał wykładni przepisu art. 16a ust.8 pkt 1a) ustawy ograniczając się tylko do wykładni językowej. Faktycznie przeszkodą do otrzymywania wnioskowanego świadczenia jest ustalenie prawa do emerytury. Jednocześnie należy zauważyć prawo do świadczeń emerytalnych reguluje ustawa z 17 grudnia 1998 roku o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (DZ.U z 2017, poz. 1383 ze zm. dalej ustawa o emeryturach z FUS). W obecnie obowiązującym systemie emerytalnym wysokość emerytury zależy od wysokości kapitału zgromadzonego na indywidualnych kontach ZUS i OFE. Jeżeli wysokość emerytury wyliczonej jest niższa od emerytury minimalnej, to świadczenie jest podwyższane do emerytury minimalnej. Warunkiem otrzymania emerytury minimalnej jest osiągnięcie wieku emerytalnego oraz posiadanie wymaganego stażu pracy. W sytuacji skarżącej przeszkodą do otrzymania świadczenia jest przyznanie jej emerytury w wysokości [...] zł - miesięcznie. W tej sytuacji ograniczenie się do wykładni literalnej przepisu art. 16a ust.8 pkt 1a ustawy i uznanie, że ustalone prawo do emerytury w jakiejkolwiek kwocie stanowi przeszkodę do ubiegania się o specjalny zasiłek opiekuńczy pozostaje w jawnej sprzeczności z uznaniem racjonalności ustawodawcy, który chciał ograniczyć prawo do tego świadczenia osobom, które już otrzymują emeryturę i nie zachodzi przypadek rezygnacji z zatrudnienia, bądź jego niepoodejmowania. W ocenie Sądu wysokość świadczenie emerytalnego w kwocie niższej niż emerytura minimalna winno podlegać ocenie czy będzie stanowiło przeszkodę do odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, czy też powinno być wliczone do wysokości obliczenia dochodu do otrzymania zasiłku. Kryterium tym będzie wysokość otrzymywanego świadczenia emerytalnego( mniejszego niż emerytura minimalna), i w sytuacji gdy to świadczenie będzie w niższej wysokości niż inne świadczenia wymienione w art. 16a ust.8 pkt 1a ustawy( renta socjalna, zasiłek stały, nauczycielskie świadczenie kompensacyjne, zasiłek przedemerytalny, świadczenie przedemerytalne), to w ocenie sądu kwota tego świadczenia winna być doliczona do dochodu osoby (rodziny) ubiegającej się o specjalny zasiłek opiekuńczy i nie powinna stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia z powodu ustalonego prawa do emerytury. Przepis wyżej powołany należy rozumieć w ten sposób, iż świadczenie emerytalne stanowi przeszkodę ubiegania się o specjalny zasiłek opiekuńczy jeżeli jest ono w wysokości emerytury minimalnej bądź w wysokości wyższej niż ustalona przez ustawodawcę wysokość świadczeń wymienionych w przepisie, których przyznanie stanowi przeszkodę do ubiegania się o specjalny zasiłek opiekuńczy. Fakt przyznania świadczenia emerytalnego dla skarżącej w kwocie [...] zł w ocenie Sądu nie mógł stanowić podstawy do odmowy specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organy ponownie rozpoznając sprawę od nowa dokonają oceny przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia, uwzględniając ocenę prawną i wykładnię przepisu art. 16a ust.8 pkt 1a ustawy dokonaną przez Sąd. Z uwagi na powyższe biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.