VIII SA/Wa 241/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński, Asesor WSA Andrzej Kuna, Protokolant Adam Wójtowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi L.G., J.G., T.G., W.G., J.C., J.F., A.G., M.G., S.G., M. K.-G., B.K.-M., S.W., J.Z. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania I. Uchyla zaskarżone postanowienie; II. Stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2001 r., nr [...] Starosta B. działając na mocy art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 9 poz. 29 z późn. zm.), powoływanej dalej jako k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku D. i I. M. o pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego "postanowił z dniem [...] lutego 2001 r. zawiesić z urzędu postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego dla I. i D. M. zlokalizowanego w B. ul. [...]. W uzasadnieniu organ podniósł, iż przedmiotowy budynek był własnością K.G. (organ omyłkowo wskazał S.G.), a użytkowany przez I. i D. M. Użytkownicy samowolnie zmienili sposób użytkowania budynku z gospodarczego na mieszkalny. Na skutek prowadzonego postępowania przez Urząd Rejonowy w R. zostało wydane postanowienie nakazujące wykonanie inwentaryzacji wraz z oceną stanu technicznego budynku. Burmistrz Miasta i Gminy B. decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. zezwolił I. i D. M. na użytkowanie budynku. Przedmiotowa decyzja została uchylona decyzją Wojewody R. z dnia [...] września 1996 r. i sprawa przekazana została do ponownego rozpoznania. Jak wynika z ustaleń organu w chwili obecnej toczą się dwa odrębne postępowania przed organem odwoławczym, tj. Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w W. Jedno dotyczy decyzji nakazującej I. i D. M. wykonanie inwentaryzacji robót związanych z dociepleniem budynku, drugie w sprawie wydania decyzji merytorycznej odmawiającej likwidacji obróbek blacharskich omawianego budynku. Ponadto organ podniósł, iż przed sądem nie zakończyło się postępowanie o ustanowienie drogi koniecznej. K.G. złożył wniosek o uzupełnienie przedmiotowego postanowienia poprzez wyjaśnienie następujących kwestii: 1. Na podstawie którego prawa budowlanego jest prowadzone postępowanie dotyczące wydania D. i I. M. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego. 2. Przed jakimi organami i sądami toczą się postępowania warunkujące możliwość prowadzenia postępowania, o którym mowa wyżej. Jakie zagadnienie wstępne tworzące możliwość dopuszczenia obiektu do użytkowania ma rozstrzygnąć każdy z organów oraz Sąd. 3. Czy samo toczenie się postępowania administracyjnego wraz z jego zawieszeniem jest równoznaczne z możliwością korzystania z nielegalnego obiektu w sensie jego użytkowania, wykonywania prac modernizacyjno-remontowych lub prowadzenia pod ich pozorem kontynuacji nielegalnej budowli oraz czy Starostwo Powiatowe uwzględni roszczenia odszkodowawcze w tym zakresie. 4. Czy nielegalny obiekt został wniesiony na terenie do tego przeznaczonym? Jakie przepisy normują te sprawy i gdzie one są dostępne. Wnioskodawca podniósł, iż sposób wyjaśnienia tych kwestii warunkuje zasadne skorzystanie z możliwości odwoławczych. Przedmiotowy wniosek został potraktowany jako zażalenie na postanowienie Starosty B. z dnia [...] lutego 2001 r. Na skutek jego rozpoznania Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2001 r., nr [...], działając na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), powoływanej dalej jako Prawo budowlane, utrzymał w mocy postanowienie Starosty B. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, iż postępowanie w sprawie wybudowania budynku mieszkalnego na działce położonej przy ulicy [...] w B. toczy się od 1993 r. Jak wynika z akt sprawy obecnie toczą się postępowania administracyjne w trybie odwoławczym przed Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w W. Postępowania dotyczą ocieplenia budynku i wykonania obróbek blacharskich budynku mieszkalnego, a więc w ocenie organu postępowania te dotyczą zgodności wykonanego obiektu z warunkami technicznymi. Są to więc zagadnienia wstępne, które winno być rozstrzygnięte przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, co uzasadnia zawieszenie postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Podstawą do zawieszenia postępowania na mocy tego przepisu jest również niezakończenie postępowania przed sądem powszechnym w przedmiocie ustanowienia drogi koniecznej. Nadto organ podniósł, iż w sprawie tej nie ma zastosowania art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. bowiem zgodnie z art. 103 ust. 2 tegoż prawa przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do tych obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe tj. Prawo budowlane z 1974 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie złożył K.G. Zarzucił on nieważność postępowania poprzez brak należytego zbadania sprawy, w szczególności poprzez brak faktycznych podstaw do zawieszenia postępowania. Wobec tego skarżący wniósł o podjęcie postępowania i rozpoznanie sprawy przez Starostę B. W uzasadnieniu swojego stanowiska skarżący podniósł, iż zaskarżone postanowienie nie zawiera bliższych danych na temat postępowań, które w ocenie organu uzasadniają zawieszenie postępowania. Skarżący zarzuca organom sprzeczność, co do udzielanych informacji i ich wzajemne wykluczanie się oraz ich lakoniczność. Twierdzi on, iż I. i D. M. dokonując prac polegających na ociepleniu budynku i zmiany rodzaju pokrycia dachowego przekroczyli granice działki i zarówno ocieplenie jak i część połaci dachowej umieścili na nieruchomości skarżącego. W ocenie skarżącego ocieplanie budynku oraz obróbki blacharskie umieszczone na jego działce nie wynikają z postanowienia Urzędu Rejonowego na które powołuje się Wojewoda [...]. Zatem nie stanowią one rzeczywistej przyczyny zawieszenie postępowania, jako że nie warunkują one legalizacji budynku, jako nie wynikające z wcześniejszych nakazów. Mogą one jednak stanowić istotne przeciwwskazanie legalizacyjne, jako naruszające cudzą własność. Kwestia ta – jak podnosi skarżący - nie została jednak poruszona przez Wojewodę [...]. Skarżący zarzuca również, iż postępowanie w przedmiocie dokonania obróbek blacharskich, obecnie toczące się przed Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego toczy się z naruszeniem terminów przewidzianych w art. 35 k.p.a. Organ nie stosuje się do zaleceń z art. 36 k.p.a., wobec czego nie jest zasadne zwieszenie postępowania ale uruchomienie procedury przewidzianej w art. 37 k.p.a. Tym samym rygorom podlega w ocenie skarżącego kwestia docieplenia budynku, co do której Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznaje skargę od 1999 r. Odnosząc się do drugiej z wskazywanych przez organ przyczyn zawieszenia, a mianowicie toczącego się postępowania o ustanowienie drogi koniecznej skarżący wskazał, iż istotnie postępowanie takie toczy się, jednak nie dotyczy ono budynku mieszkalnego jako postawionego na działce z odpowiednim dostępem do drogi publicznej. Reasumując skarżący podniósł, iż żadna ze wskazanych przez Wojewodę [...] przyczyn zawieszenia postępowania nie uzasadnia go. Wojewoda nie wyjaśnił co jest przyczyną i przedmiotem toczących się postępowań, nie wskazał też jaki one mają związek z toczącym się postępowaniem, wobec tego zasadne jest zbadanie czy zawieszenie postępowania nie jest osłanianiem przewlekłości ukrywającej bezprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W toku postępowania sądowego skarżący K.G. zmarł, co skutkowało zawieszeniem postępowania w dniu 10 lutego 2003 r. (k. 18). Postanowieniem z dnia 20 lutego 2007 r. podjęto zawieszone postępowanie z udziałem następców prawnych zmarłego: L.G., J.F., J.G., S.W., J.Z., B.K.-M., M.K.– G., J.C., A.G., M.G., T.G., W.G., S.G., B.G. i M.H. (k. 57). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna o tyle, iż powoduje uchylenie zaskarżonego postanowienia bowiem, narusza ono przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W związku z tym sąd może uwzględnić skargę nawet wtedy, gdy strona nie podniesie zarzutów, które uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu administracji. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty B., którym organ ten zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego dla I. i D. M. zlokalizowanego w B. ul. [...]. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej był przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis tego artykułu stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, jeżeli rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Nie wdając się w ocenę prawną merytorycznej zasadności decyzji organu o zawieszeniu postępowania stwierdzić należy, iż organ dopuścił się naruszenia przepisu art. 111 k.p.a. Decyzja Starosty B. z dnia [...] lutego 2001 r. formalnie nie została nigdy zaskarżona. Pismo K.G. z dnia [...] marca 2001 r., które wpłynęło do organu w dniu [...] marca 2001 r. (dekretacja organu) jest w istocie wnioskiem o uzupełnienie zaskarżonego postanowienia złożonym w trybie art. 111 k.p.a. Tymczasem organ I instancji potraktował je jako zażalenie na przedmiotowe postanowienie i przekazał do rozpoznania organowi wyższej instancji – Wojewodzie [...], który rozpoznał sprawę merytorycznie wydając zaskarżoną decyzję utrzymującą w mocy decyzję Starosty B. Zgodnie z art. 111 k.p.a strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Treść pisma K.G. jakie wpłynęło do Starostwa Powiatowego w dniu [...] marca 2001 r. nie nasuwa wątpliwości co do tego, jak pismo to winno być interpretowane. Wnioskodawca tytułuje je wprost "wniosek o uzupełnienie postanowienia", nadto powołuje się na treść art. 111 k.p.a. W piśmie tym jednoznacznie wskazuje, o jakie kwestie w jego ocenie winno być uzupełnione postanowienie organu I instancji, wskazując je enumeratywnie. Nadto z treści samego uzasadnienia wniosku wynika, iż wnioskodawca zamierzał skorzystać z możliwości odwoławczych ale w przyszłości, a więc przedmiotowe pismo w jego intencji nie pełniło funkcji środka odwoławczego, niezależnie od tego jak daleko idące argumenty zostały w nim podniesione. W piśmie tym K.G. pisze wprost, iż sposób wyjaśnienia podniesionych przez niego kwestii warunkuje zasadne skorzystanie z możliwości odwoławczych, co nie nasuwa wątpliwości, iż pismo to nie powinno być traktowane jako środek odwoławczy. Żądanie uzupełnienia postanowienia złożone przez K.G. – jako jego oświadczenie podlega ocenie na gruncie przepisu art. 63 k.p.a., który określa warunki formalne jakim podlega podanie złożone do organu administracji oraz sposób jego złożenia. W rozumienie tego przepisu podaniem są wszelkiego rodzaju oświadczenia stron oraz innych uczestników postępowania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) składane organowi administracji prowadzącemu postępowanie. Tak więc podaniem będzie również wniosek o uzupełnienie decyzji. Na gruncie art. 63 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż o tym jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje ostatecznie strona, a nie organ do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska (wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2188/2000). Tak więc zakres żądania strony winien być oceniany przede wszystkim z uwzględnieniem treści złożonego oświadczenia, zaś w przypadku wątpliwości obowiązkiem organu jest zwrócenie się do strony w celu ich wyjaśnienia. Również taka procedura winna być zastosowana na gruncie niniejszej sprawy, a więc ewentualne wątpliwości, które jednak w ocenie Sądu faktycznie nie mogły mieć miejsca wobec jednoznacznie sformułowanej treści żądania, winny być wyjaśnione poprzez korespondencję ze stroną. Bez znaczenia również pozostaje w takim przypadku zasadności wniosku o uzupełnienie postanowienia, a więc to czy podnoszone w piśmie okoliczności znajdują merytoryczne uzasadnienie, bowiem każdorazowo organ winien rozpoznać taki wniosek, a w przypadku braku podstaw do uzupełnienia aktu wydać decyzję odmowną z tym przedmiocie. Na marginesie dodać należy, iż instytucja żądania uzupełnienia decyzji określona w art. 111 k.p.a. nie pozostaje bez znaczenia dla bytu prawnego samej decyzji. Rozstrzygnięcie w sprawie uzupełnienia decyzji, pozostaje jej częścią i dzieli losy prawne decyzji uzupełnionej, w szczególności w toku postępowania odwoławczego. Co więcej istotne z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy jest również to, iż zgodnie z poglądami orzecznictwa termin do wniesienia odwołania od decyzji, co do której strona złożyła żądanie jej uzupełnienia lub sprostowania w trybie powoływanego przepisu, nie zależy od oceny tego żądania przez organ administracji. Złożenie wniosku o uzupełnienie terminu powoduje wstrzymanie biegu tego terminu. Biegnie on zatem od dnia doręczenia stronie odpowiedzi na jej żądanie, niezależnie od tego, czy organ odmówił uzupełnienia lub sprostowania, czy też przychylił się do żądania strony. Odmienne stanowisko, uzależniające bieg tego terminu od uzupełnienia decyzji w trybie art. 111 k.p.a. stwarzałoby niepewność sytuacji prawnej strony, która mogłaby obawiać się o zachowanie terminu do wniesienia odwołania (zob. wyrok NSA OZ w Krakowie z 2 czerwca 1999 r., I SA/Kr 217/98, Lex nr 38126; zob. też wyrok NSA OZ w Lublinie z 23 października 1998 r., I SA/Lu 977/97, Lex nr 34928; teza pierwsza wyroku NSA OZ w Gdańsku z 22 listopada 2000 r., II SA/Gd 1783/98 - ONSA 2002, nr 1, poz. 232). Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż wobec błędnego potraktowania pisma K.G. jako odwołania od decyzji, zamiast jako wniosku o uzupełnienie postanowienia, ocena zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia merytorycznego, a więc pod kontem zasadności zawieszenia postępowania jest przedwczesna. Uchylenie zaskarżonego postanowienia skutkuje bowiem powrotem do sytuacji, jaka istniała w chwili złożenia przez K.G. wniosku w trybie art. 111 k.p.a., wobec czego w dalszym ciągu w chwili obecnej jego następcy prawni mają możliwość kwestionowania zasadności zawieszenia postępowania po zajęciu stanowiska przez organ w przedmiocie uzupełnienia postanowienia. Wobec powyższych okoliczności stwierdzić należy, iż organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 111 k.p.a., co skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia na mocy art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a. Na podstawie art. 152 i 153 p.p.s.a. zaskarżone postanowienia nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku, a przedstawiona ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wiążą organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy.