VIII SA/Wa 244/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Mazur, Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Protokolant Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w transporcie drogowym 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2010r. znak [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J.S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] P. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2009r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości [...] zł – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dn. [...] września 2009r. kontrolerzy [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego na targowisku zwierząt w m. W. przeprowadzili kontrolę pojazdu marki [...] nr. rej. [...] stanowiący własność przedsiębiorcy J.S. prowadzącego działalność gospodarczą pn. [...] P. Pojazd prowadzony był przez Ł.S., brata właściciela, który wymienionym pojazdem wykonywał przewóz na potrzeby własne do m. P., [...] sztuk bydła rzeźnego zakupionego na wspomnianym targowisku. Na wezwanie kontrolerów, kierowca pojazdu okazał tarcze tachografu używane, jak wynika z protokołu kontroli w dn. [...][...][...][...][...][...] i [...] września 2009r., nie okazał natomiast do kontroli tarcz ani żadnego zaświadczenia o nieprowadzeniu pojazdu w pozostałych dniach wymaganego okresu. Kierowca oświadczył, że nie wystawiono mu żadnego zaświadczenia o nieprowadzeniu pojazdu w powyższym okresie, co narusza obowiązki określone w art. 87 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym / t.j Dz. U. nr 125/2007, poz. 874 , dalej określana jako "u.t.d."/. Ponadto, inspektorzy Inspektoratu Transportu Drogowego stwierdzili wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, polegające na tym, że w miejscu, czasie i okolicznościach j.w, przewóz zwierząt wykonywany był wspomnianym samochodem marki [...], na który przedsiębiorca J. S. uzyskał stosowne zaświadczenie na przewozy drogowe na potrzeby własne, jednakże pojazd kierowany był przez Ł. S. / brata strony /, który nie przedstawił dokumentu potwierdzającego zatrudnienie w charakterze pracownika przedsiębiorcy i dlatego przedmiotowego przewozu nie uznano za przewóz na potrzeby własne. / protokół kontroli z dnia [...].09.2009r. k. [...] akt administracyjnych /. W związku z ustaleniami dokonanymi w czasie kontroli, zostało wszczęte i przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, w rezultacie którego wspomnianą wyżej decyzją z dnia [...] listopada 2009r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego powołując się na art. 93 ust.1 u.t.d nałożył na J.S. prowadzącego działalność gospodarczą pn. [...] karę pieniężną w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że powyższą karę nałożono za następujące naruszenia obowiązków i warunków wynikających z u.t.d: 1/ wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty, w postaci tarcz tachografu oraz zaświadczeń o nieprowadzeniu pojazdu, wystawione na podstawie art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o czasie pracy kierowców / Dz. U. nr 92/2005r., poz. 879 ze zm./ - co organ zakwalifikował jako naruszenie art. 87 ust.1 u.t.d i za co na podstawie art. 92 ust.1,4 oraz na podstawie załącznika l.p 1.7. do wspomnianej ustawy nałożył karę pieniężną w kwocie [...] zł. 2/ wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek. W tym przedmiocie organ wskazał, że ponieważ wykonujący przewóz w imieniu strony jego brat Ł.S. nie przedstawił dokumentu potwierdzającego jego zatrudnienie w firmie J.S., brak jest podstaw do uznania wykonywania tego przewozu jako przewozu na potrzeby własne. Organ wskazał, że stosownie do art. 4 pkt 3 lit.a u.t.d każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej, niespełniający warunków o których mowa w pkt 4 określa się jako transport drogowy. Zgodnie z art. 5 ust.1 u.t.d podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. W konsekwencji powyższego przewozy wykonywane przez stronę uznano za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. I za co na podstawie art. 92 ust.1,4 u.t.d oraz załącznika 1.1. do tejże ustawy nałożono na stronę karę pieniężną w kwocie [...] zł. W odwołaniu od powyższej decyzji J.S. podniósł, że w dniu kontroli wykonywany był przewóz na potrzeby własne. Wskazał, że prowadzi gospodarstwo rolne i na potrzeby tegoż gospodarstwa zostały zakupione krowy. Nadmienił, że fakt, że prowadzi również działalność gospodarczą nie wyklucza możliwości korzystania z pojazdu w innych celach, niezwiązanych z przedmiotową działalnością gospodarczą. Skarżący nadesłał również oświadczenie Ł.B., który poświadczał złe samopoczucie skarżącego w dniu kontroli, co spowodowało, że osobiście nie mógł prowadzić samochodu i skorzystał z pomocy brata Ł.S.. Po rozpoznaniu odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego, wspomnianą decyzją z dnia [...] lutego 2010r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Odnosząc się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia do zarzutów i argumentacji przedstawionej w odwołaniu strony, organ podniósł, że do uznania przewozu na potrzeby własne konieczne jest spełnianie wszystkich warunków wymienionych w art. 4 pkt 4 u.t.d. Jeden z nich stanowi o tym, że pojazdy samochodowe używane do przewozu na potrzeby własne są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy kierowcą był brat przedsiębiorcy, który jednak nie był u niego zatrudniony. W związku z powyższym, zaświadczenie na wykonywanie samochodem przewozów na potrzeby własne, nie było wystarczającym dokumentem i konieczne było posiadanie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy. Strona nie udowodniła, że zwierzęta były przewożone w związku z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Same wyjaśnienia w tym zakresie, w ocenie organu, nie są wystarczającym dowodem. Okazane zaś podczas kontroli dokumenty przesądzają, że kontrolowany przewóz wykonywany był w związku z działalnością gospodarczą. Za udowodnione organ uznał także naruszenie przepisów polegające na wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty. Na powyższą, ostateczną w administracyjnym toku postępowania decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył J. S., dalej określany jako "skarżący". Zaskarżonej decyzji zarzucił : 1/ niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych 2/ przyjęcie a priori, iż przewóz dokonywany jest w ramach działalności gospodarczej podczas, gdy przewożone zwierzęta zakupione były na potrzeby hodowli w gospodarstwie rolnym 3/ przeprowadzenie kontroli poza drogą publiczną i zaniechanie ustalenia rzeczywistego przewozu krów, w szczególności na drogach publicznych 4/ wadliwe zastosowanie art. 4 pkt 4 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 3 u.t.d 5/ wadliwe zastosowanie art. 5 ust.1 w zw. z art. 4 pkt 3 u.t.d 5/ naruszenie art.7,8,9 kpa. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o : 1/ wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji 2/ uchylenie decyzji organów I i II instancji, względnie ich zmianę zgodnie z uzasadnieniem 3/ przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka 4/ zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w dniu kontroli przewóz dokonywany był na potrzeby jego gospodarstwa rolnego do którego zostały zakupione przewożone krowy. Wprawdzie on sam nie prowadził samochodu ze względu na złe samopoczucie, ale na jego prośbę przewóz wykonywał jego brat. Na tę okoliczność skarżący zgłosił wniosek o dopuszczenie dowodu z przesłuchania świadka. Ponadto podniósł, że organ I instancji nie wyjaśnił w sposób dostateczny okoliczności sprawy, a co więcej poprzestał na jednostronnym wykazaniu takich okoliczności które pozwalały mu na nałożenie kary pieniężnej. W szczególności organ nie dążył do ustalenia czy krowy przewożone w chwili kontroli mają służyć działalności gospodarczej, czy też innej działalności prowadzonej przez stronę, tj. przy prowadzeniu gospodarstwa rolnego, co stanowi naruszenie art. 7, 8, 9 kpa. Skarżący wskazał, że kontrola była bezprawna jako, że została przeprowadzona poza drogą publiczną na targowisku w m. W.. Wreszcie decyzja w części nakładającej karę za brak wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty nie odpowiada powołanym przepisom prawa, gdyż w okolicznościach przewozu nie był to przewóz na potrzeby własne przedsiębiorcy, ale przewóz na potrzeby gospodarstwa rolnego do którego nie mają zastosowania przepisy u.t.d. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 134, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd, naruszenia przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Mając na względzie powyższą regulację Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, chociaż jej zasadność nie jest związana tylko z zarzutami w niej wskazanymi. W rozpoznawanej sprawie spór pomiędzy organem a skarżącym sprowadza się do istnienia podstaw do nałożenia w oparciu o art. 92 ust. 1 u.t.d kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty. Dopuszczenie się przedstawionych wyżej naruszeń przepisów w transporcie drogowym jest surowo sankcjonowane, w kwocie kary pieniężnej określonej w zaskarżonych decyzjach organów inspekcji drogowej. W orzecznictwie podkreśla się, iż tak ukształtowana odpowiedzialność oparta jest na zasadzie ryzyka, co oznacza, że organ administracji po stwierdzeniu naruszenia prawa nie ma obowiązku badania czy było ono zawinione, a zobligowany jest do nałożenia kary pieniężnej / vide wyrok WSA w Warszawie z dn.19.04.2006r. sygn. akt VI SA/Wa 341/06 Lex. Nr 221761, wyrok WSA w Warszawie z dn.13.12.2005r. sygn.akt VI SA/Wa 1920/05 Lex. Nr 190933/. W ocenie Sądu, przy tak surowo ukształtowanej odpowiedzialności oraz dotkliwych finansowych skutkach ewentualnego naruszenia prawa przez podmioty wykonujące transport, organy administracji orzekające w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej powinny dołożyć szczególnej staranności przy ustalaniu stanu faktycznego w oparciu o który podejmowana jest decyzja o ukaraniu. W rozpoznawanej sprawie takiej szczególnej staranności zabrakło. Nie zebrano wyczerpującego materiału dowodowego na okoliczność naruszenia przez skarżącego prawa oraz nie wyjaśniono wszystkich pojawiających się w toku postępowania wątpliwości. Organy lakonicznie ustosunkowały się również do pisemnych wyjaśnień skarżącego. Konsekwencją takiego postępowania było przedwczesne podjęcie decyzji w oparciu o art. 92 ust.1 u.t.d, co skutkowało zastosowaniem przez Sąd przepisu art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. Niewątpliwie podstawowe znaczenie dla ustalenia czy istniały podstawy do ukarania skarżącego za opisane w decyzji naruszenia u.t.d. miała kontrola przeprowadzona w dniu [...] września 2009r. na targowisku zwierząt w W.. Sposób dokonywania takiej kontroli regulują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009r. w sprawie kontroli przewozu drogowego / Dz.U. Nr 145, poz.1184/. Zgodnie z zapisami wskazanego aktu prawnego ustaleń stanu faktycznego dokonuje się na podstawie dowodów zebranych w toku kontroli, której wyniki odzwierciedla, tzw. protokół kontroli sporządzony według ustalonego wzoru. W rozpoznawanej sprawie z czynności kontrolnych został sporządzony protokół, w którym jako miejsce kontroli wskazano targowisko zwierząt w W. a jako kategorię drogi – droga krajowa. W części opisowej protokołu powołano takie same określenia miejsca kontroli drogowej, bez wyjaśnienia czy pojazd był kontrolowany w czasie postoju na placu targowym, czy w trakcie wyjazdu z niego na wspomnianej drodze krajowej. Ma to istotne znaczenie dla ustalenia znamion deliktu administracyjnego z art. 92 ust. 1 w zw. art. 4 pkt 3 lit.a u.t.d, określającego, że transportem drogowym wymagającym uzyskania stosowniej licencji jest również każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do prowadzonej działalności gospodarczej, niespełniający warunków o których mowa w pkt 4. Skarżący w odwołaniu, a następnie w skardze podniósł, że inspektor inspektoratu drogowego kontroli dokonał bezprawnie poza drogą publiczną do czego nie był uprawniony. Organy inspektoratu do tych zarzutów odniosły się w sposób lakoniczny, stwierdzając że jest oczywistym, że kontrola została przeprowadzona na drodze publicznej. Podobnie w sposób lakoniczny organy obu instancji skwitowały zarzuty skarżącego, że zupełnie zostały pominięte jego twierdzenia o celu przewozu zakupionych krów, tj. na potrzeby hodowlane w gospodarstwie rolnym, a nie w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. W ocenie Sądu podniesione zarzuty mogące wskazywać na nieprawidłowości zaistniałe przy sporządzaniu protokołu oraz nadesłane przez skarżącego dokumenty czyniły koniecznym przeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego. Jeszcze przed wydaniem decyzji w I instancji organ powinien odebrać od kontrolowanego wyczerpujące wyjaśnienia na okoliczność miejsca przeprowadzenia kontroli, jak też przesłuchać na powyższe okoliczności pracownika dokonującego kontroli i dopiero po konfrontacji tych dowodów z uwzględnieniem pozostałego materiału dowodowego ustalić stan faktyczny. Tymczasem przyjęto jako fakt rozstrzygający, dane zamieszczone w protokole kontroli, bez wyjaśnienia zaistniałych nieścisłości. Podobnie organ odstąpił od wyjaśnienia wątku przeznaczenia zakupionych krów, przyjmując, że same twierdzenia skarżącego nie poparte żądnymi dokumentami są niewiarygodne. W tym miejscu wskazać trzeba, że postępowanie w przedmiocie nałożenia na podstawie art. 92 ust. 1 u.t.d kary pieniężnej jest postępowaniem administracyjnym toczącym się wg reguł kpa. Obowiązują w nim zatem zasady praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji / art. 7 i 8 kpa /, których uszczegółowieniem są normy art. 77 §1 i art. 80 kpa zawierające zobowiązanie do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz uznania okoliczności za udowodnioną dopiero po analizie wszystkich zebranych dowodów. Zasadom tym organ I instancji niewątpliwie uchybił, czego nie dostrzegł organ odwoławczy powtarzając argumentację pierwszoinstancyjną i utrzymując zakwestionowaną decyzję w mocy. Takie postępowanie spowodowało, iż w drugiej instancji doszło do powtórzenia tych samych błędów, to jest do wydania rozstrzygnięcia ponownie w oparciu o niepełny materiał dowodowy, z pominięciem obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, w tym przeprowadzenia dowodów wyżej wskazanych. Nadto, organ odwoławczy tylko lakonicznie ustosunkował się do licznych uwag i wniosków zgłoszonych w odwołaniu, w tym do głównego zarzutu braku wiarygodnych ustaleń faktycznych, a w konsekwencji niezgodności kontrolowanej decyzji z przepisami prawa. Postępowanie takie nie mogło się ostać przede wszystkim dlatego, że organ odwoławczy dysponuje wystarczającymi środkami prawnymi, aby uzupełnić postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Stanowi o tym art. 136 kpa, który w rozpoznawanym przypadku został przez organ II instancji zupełnie pominięty. W ponownie prowadzonym postępowaniu na skutek wydanego wyroku organy Inspekcji Transportu Drogowego zastosują się do wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu, a zmierzających do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w kierunku precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego sprawy odnośnie miejsca kontroli oraz celu i charakteru wykonywanego przewozu drogowego. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 135 p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. W oparciu o przepis art.152 p.p.s.a Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się orzeczenia. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. ----------------------- 8